I SA/Wa 1584/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztu postępowania sądowego. UZASADNIENIE I SA/Wa 1584/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., w obrębie [...], oznaczonej jako działka gruntu nr [...], objętej wykazem hipotecznym [...] ( b. gm. kat. P. ). Wydając powyższe rozstrzygnięcie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że orzekała w tym przypadku po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jej poprzednich decyzji wyrokami z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 668/05 i z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1610/06 i obecnie, po uzupełnieniu materiału dowodowego, zgodnie z zaleceniami Sądu, dokonała następujących ustaleń. Rozpatrując po raz kolejny odwołanie " [...]" Spółka Akcyjna w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę K. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy Miasto K. nabyło - na zasadzie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) - prawo własności spornej działki nr [...], czy też do nabycia w/w prawa przez Gminę nie doszło. Organ podkreślił, że komunalizujący skutek powyższego przepisu wymaga łącznego spełnienia na dzień 27 maja 1990 r. takich warunków jak: należenie danego składnika majątkowego, stanowiącego własność państwową, do jednego z podmiotów w nim wymienionych oraz nie podleganie wyłączeniu tego składnika - na podstawie dalszych przepisów wspomnianej ustawy. Powołując się na treść zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, Komisja ustaliła, iż na wniosek przedsiębiorstwa państwowego N. z dnia 1 września 1950 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa między innymi parcela gruntowa [...], z której – po następnych przekształceniach - została wydzielona parcela [...], z której z kolei utworzona została, objęta wykazem zmian gruntowych (równoważników) z dnia 14 listopada 2000 r., sporna działka nr [...] (k-52 akt). Następnie organ stwierdził cyt.: "z treści mapy (k-49) stanowiącej załącznik do protokołu parcelowego (k-51) natomiast wynika - wbrew twierdzeniom uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. – że działka nr [...] była zarówno w jej pierwotnej postaci po utworzeniu decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] marca 1988 r. jak też po ustaleniu jej "równoważnika" wykazem zmian gruntowych sporządzonym przez inż. B. dopiero dniu 14 listopada 2000 r., jest nadal położona na obszarze wydzielonym z poprzednio wymienionej parceli gruntowej l. kat [...], z której następnie wydzielono parcele od nr [...] do nr [...] (zob. ciąg przekształceń k-51)". Prezentując pogląd, że ponieważ żaden utworzony po 27 maja 1990 r. równoważnik poprzednio istniejącej nieruchomości nie może być skomunalizowany z mocy prawa, gdyż komunalizacja mienia w omawianym trybie nastąpiła ściśle i wyłącznie według stanu faktycznego danego składnika istniejącego w dacie 27 maja 1990 r., a nie według stanu późniejszego – Komisja uznała, iż decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. nie mogła być z tej przyczyny utrzymana w mocy. Jednocześnie odnosząc się do kwestii należenia przedmiotowego mienia (w rozumieniu art. 5 ust. 1cytowanej ustawy ) organ podniósł, że orzeczeniem z września 1951 r. nr [...] (k-22 i k-64), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - działając na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197 i Nr 55 poz. 438) – zezwoliło przedsiębiorstwu państwowemu N. na objęcie i tym samym użytkowanie już w roku 1951 na potrzeby inwestycyjne H., między innymi całej nieruchomości stanowiącej pgr. l. kat [...] ujętej w wykazie [...], której częścią była w tamtym czasie później wydzielona z tego mienia sporna działka nr [...] (grunt wywłaszczony od I. i J. M. ). Organ zaznaczył w tym miejscu, że prezydium każdej wojewódzkiej rady narodowej było w owym okresie czasu jednym z tych organów administracji państwowej, jakie na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130 ze zm.) i na podstawie art. 2 cytowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. (Dz. U. Nr 47 poz. 354), były władne do przekazywania nieruchomości i innych państwowych obiektów majątkowych do użytkowania na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Ustanowione w trybie powyższych przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. użytkowanie przeszło następnie z mocy samego prawa w zarząd daną nieruchomością, w oparciu o art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), w brzmieniu wówczas, oraz w dniu 27 maja 1990 r. obowiązującym. W konsekwencji powyższego Komisja zajęła stanowisko, że grunt, stanowiący sporną działkę, od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej parceli nr [...], w tym i w dniu 27 maja 1990 r. nie należał (w rozumieniu art. 5 usta. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz do przedsiębiorstwa państwowego N. i nie mógł w związku z tym podlegać skutecznemu skomunalizowaniu z mocy prawa. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa działka została zabudowana przez [...] urządzeniami, o których mowa w art. 49 k.c., które w ogóle nie podlegały komunalizacji w trybie ustawy komunalizacyjnej. Z tego też powodu oraz ze względu na fakt, że spółka [...] z siedzibą w K., jako następca prawny N., zgłosiła do przedmiotowego mienia roszczenia majątkowe (w tym roszczenia własnościowe do wspomnianych urządzeń), posiadała w niniejszym postępowaniu interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Miasto K. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, twierdząc, że aktualne oznaczenie nieruchomości, będącej przedmiotem komunalizacji, pozostaje bez wpływu na proces komunalizacji. Istota tego procesu polega bowiem na przekształceniu stosunków prawnych dotyczących mienia a polegających na przejściu z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę. Ponadto w skardze podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie bowiem z art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych, nieruchomości te miały być przekazywane wykonawcom planów na zasadach określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm. ). Rozporządzenie to natomiast ustalało w § 9, 10 i 12, że przekazanie nieruchomości ( w zależności od sytuacji ) może nastąpić w formie protokołu zdawczo – odbiorczego, umowy lub decyzji. Poza tym skarżący twierdził, że fakt pobudowania na przedmiotowej nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe urządzeń, nie miał znaczenia w tej sprawie, gdyż z mocy przepisu art. 49 k.c., nie stanowiły one części składowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdzając, że ponieważ fakt utworzenia działki nr [...] po dniu 27 maja 1990 r. i fakt braku jej tożsamości z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. wynikał z zebranego w sprawie materiału dowodowego ( k-51 ), a niespełnienie tego warunku było wystarczające do odmowy jej skomunalizowania z mocy prawa, niezależnie od kwestii "należenia" działki oraz pobudowania na niej urządzeń, żądanie oddalenia skargi było zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to jej uchyleniem. Wspomnianymi na wstępie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. i z dnia 18 stycznia 2007 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa została zobowiązana do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa działka nr [...] istniała w dacie 27 maja 1990 r. czy też powstała po dniu, w który następowała komunalizacja. Powyższe ustalenie było dla niniejszej sprawy o tyle istotne, że – jak słusznie, co do zasady, zauważył to organ - komunalizacja mienia z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest dokonywana wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że o ile w dawniejszym orzecznictwie sądowo - administracyjnym istniała w tej materii rozbieżność poglądów, o tyle obecnie orzecznictwo to prezentuje jednolite stanowisko, sprowadzające się do stwierdzenia, że komunalizacja w trybie wspomnianego art. 5 ust. 1 dotyczy mienia ogólnonarodowego wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie komunalizacji ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 523/06 nie publ. ). Tego rodzaju pogląd reprezentuje także skład orzekający w tej sprawie. Z tego powodu, zarzut zawarty w skardze, polemizujący z powyższym poglądem, nie był – w ocenie Sądu - uzasadniony. Skarga okazała się jednak trafną, ale z innego powodu. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że pogląd, iż sporna działka nie istniała w dniu 27 maja 1990 r., Komisja reprezentowała już od dawna, ale uchylając poprzednie decyzje Komisji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianych wyżej wyrokach wykazywał, że cały czas kwestia ta jednak nie była oczywistą. Sąd zwracał w tym miejscu uwagę, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. a dotyczących nowej ewidencji gruntów oraz niedokonał należytej analizy całości materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. W tej kwestii Sąd wskazał, że w materiale dokumentacyjnym znajduje się wykaz zmian gruntowych sporządzonych w dniu 14 listopada 2000 r. dla działki nr [...] (k. 11),na którym widnieje adnotacja o tym, że dane o nowym stanie prawnym przyjęto z operatu ewidencji gruntów na podstawie obwieszczenia z dnia 18 lipca 1986 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 11 z dnia 28 sierpnia 1986 r. o założeniu nowej ewidencji w miejsce dotychczasowego operatu ewidencyjnego gruntów. Z wykazu tego wynika, że nowa działka nr [...] odpowiada dotychczasowej parceli [...] w księdze wieczystej [...]. Sąd wskazał także, że dokumenty przedłożone przez uczestnika postępowania również wskazywały, że działka nr [...] istniała wcześniej, niż to przyjął organ odwoławczy. Dokumentacją mającą o tym świadczyć są: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 stycznia 1991 r., znak [...] Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. (k. 58) - w załączniku do tego zawiadomienia wymieniona jest działka [...] z obrębu N. (k. 56), oświadczenie tego Kierownika z dnia 15 listopada 1991 r., nr [...] (k. 55) o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa położonej w N. w obrębie [...] i w załączniku do tego dokumentu wymieniona jest działka [...]. Z tego też powodu Sąd zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, polegającego przede wszystkim na zbadaniu, jakiej treści wpis odnośnie działki nr [...] istniał w dacie 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów, bowiem znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dotyczył stanu z dnia 12 stycznia 2001 r., co w żadnym razie nie odzwierciedlało stanu w rejestrze gruntów na dzień 27 maja 1990 r. Podkreślenia też wymaga, że zalecenia te wiązały organ – po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Rozpoznając po raz kolejny sprawę Komisja odniosła się do powyższego zagadnienia jedynie w krótkim akapicie uzasadnienia swojej decyzji, z którego treści nie sposób zrozumieć jaki był w istocie sens tej wypowiedzi. Akapit ten Sąd zacytował na wstępie uzasadnienia wyroku. Pomimo dogłębnej analizy powyższej wypowiedzi Komisji, Sąd nie był w stanie odtworzyć toku myślowego Komisji i ustalić jakie dokładnie dokumenty organ brał w tym przypadku pod uwagę. Wprawdzie z odpowiedzi na skargę wynika, że Komisja uznała, iż działka oznaczona nr [...] a będąca przedmiotem niniejszego postępowania komunalizacyjnego, nie istniała w dacie 27 maja 1990 r., ale nie zmienia to okoliczności, że w uzasadnieniu decyzji nie wykazano w sposób logiczny i zrozumiały, z jakich przyczyn organ tak uważa. Dodatkowo trzeba natomiast zauważyć, że przedmiotem komunalizacji jest wspomniana działka o numerze [...], z obrębu [...], mająca powierzchnię [...] ha a z wykazu zmian gruntowych ( dołączonego do akt administracyjnych już po wydaniu w/w wyroków ) wydaje się wynikać, że planem podziału z dnia 5 października 1987 r. podzielono m. in. działkę nr [...] na działki o numerach [...] z których ta ostatnia miała powierzchnię właśnie [...] ha. Również decyzja Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] dotycząca zmian w operacie gruntów a orzekająca o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów os. P. obręb [...] w zakresie działek administrowanych przez N., stanowi o podziale m. in. działki nr [...], poprzez wydzielenie z niej w/w działek w tym działki nr [...]. Zatem dokumenty te mogły by ewidentnie świadczyć, że sporna działka istniała przed 1990 r., gdyż miała ten sam numer geodezyjny i tę samą powierzchnię. Odnosząc się do kwestii "należenia" przedmiotowego mienia w rozumieniu art. 5 ust, 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a dokładniej prawa do tegoż mienia przedsiębiorstwa państwowego N. trzeba stwierdzić, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, który przesądzałby o istnieniu zarządu po stronie tegoż podmiotu. Rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych istotnie – jak podnosi skarżący – przewidywało rożne formy przekazania tego mienia, w zależności od sytuacji. Był to protokół zdawczo – odbiorczy w sytuacji, gdy wykonawca nie był zobowiązany do dokonania inwestycji zastępczych w innych zaś przypadkach wskazanych w § 9 pkt 2, § 10 i 12 – umowa oraz decyzja. Należałoby zatem ustalić w jakiej formie w tym wypadku nastąpiło przekazanie mienia i ocenić czy ta forma mogła stanowić dowód potwierdzający uzyskanie prze Przedsiębiorstwo tytułu prawnego do nieruchomości. Z całą natomiast pewnością o takim tytule nie świadczy okoliczność pobudowania urządzeń na wspomnianym gruncie. Urządzenia te albo będą stanowiły w takim przypadku część składową gruntu ( nakłady ), albo będą – zgodnie z art. 49 k.c. – stanowiły przedmiot odrębnej własności. Nadmienić w tym miejscu wypada, że w aktach znajduje się pismo [...] w K. z dnia 16 sierpnia 2001 r. nr [...], w którym mowa jest o protokolarnym przekazaniu zarządu (k. 27 ), ale samego protokołu brak. W tych warunkach organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien poddać dokładnej analizie kwestię od kiedy istnieje działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha i czy w związku z tym mogłaby ona stanowić przedmiot komunalizacji. Jeśli okazałoby się, że taka działka w owej dacie istniała, to z kolei trzeba by dokładnie ustalić czy [...] w K. posiadała, w stosunku do wspomnianego gruntu, tytuł prawny w postaci zarządu. Ponadto należy także zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została skierowana do spółki [...] w K. (" [...]" Pan W. P."). Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy I SA/Wa 1610/06 i ustalił. że już w dacie wydawania przez Sąd wyroku w dniu 18 stycznia 2007 r. spółka [...] w K., będąca następca prawnym spółki [...] w K., już nie istniała bo została przekształcona w [...] w K., która z kolei udzieliła pełnomocnictwa do reprezentacji swojemu pracownikowi W. P. Zatem uczestnikiem postępowania w dacie orzekania przez Komisję był już nowy podmiot i to do tego podmiotu winna być adresowana decyzja. Z uwagi na fakt tożsamości osoby pełnomocnika i okoliczności, że [...] w K. jest następcą prawnym poprzedniej spółki, Sąd nie dopatrzył się w tym momencie naruszenia procedury, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd jednak uznał, że zaskarżona decyzja, naruszając art. 7, 77,80, 107 § 3 i 238 § 2 k.p.a. podlegała uchyleniu, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej ustawy.