I SA/Gl 828/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Anna Rotter, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 30 stycznia 2017 r. nr RG.0007.5.2017 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE 1.Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach (dalej: Prokurator) jest uchwała Rady Gminy Lyski (dalej: Rada Gminy) z dnia 30 stycznia 2017r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rozpoznana ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022r. III FSK 782/21. 2. Dotychczasowy przebieg postępowania. 2.1. Prokurator wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2017r., w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 250, ze zm., dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez ustalenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa. 2.2. Wójt Gminy Lyski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. I SA/Gl 1113/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo formalne, ponieważ w uzasadnieniu projektu uchwały nie zawarto wyczerpującego odniesienia do ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sąd stwierdził natomiast, że radni podejmując uchwałę, podwyższającą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, kierowali się kryteriami ustawowymi zawartymi w art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g. Zatem nie naruszyli tego przepisu, jak i art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym ustalenia stawki opłaty. 2.3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o u.c.p.g. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2018.994 ze zm.) i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na stwierdzeniu w toku kontroli legalności aktu prawa miejscowego, że wydany on został z naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1 - 3 u.c.p.g., będące rezultatem ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa, co w konsekwencji uzasadniało uwzględnienie skargi ze względu na istotne naruszenie prawa i stwierdzenie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaskarżony akt jest nieważny w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. 2.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022r. III FSK 782/21 uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Dokonując analizy powołanych przepisów za uzasadnione uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1-3 u.c.p.g. Jeżeli Rada Gminy w zaskarżonej uchwale zadecydowała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc "od gospodarstwa domowego"), nie mogła jednocześnie w § 2 tej uchwały stawki tej zróżnicować w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy też wieloosobowe. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że przepisy u.c.p.g. ograniczają w tym zakresie kompetencje Rady Gminy, a dążenie do ustalenia stawek słusznych ze społecznego punktu widzenia, a więc zróżnicowanych w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i wytwarzających odpady komunalne, winno zostać zrealizowane poprzez przyjęcie metody ustalania stawek określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż wtedy – niezależnie od uzależnienia opłaty wprost od liczby mieszkańców, o czym stanowi art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – dopuszczalne byłoby na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dalsze różnicowanie przyjętych kryteriów. Za błędne NSA uznał pogląd sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. Nie miał racji sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "biorąc pod uwagę nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały i protokoły posiedzenia komisji w dniu 26 stycznia 2017 r. oraz sesji Rady Gminy w dniu 30 stycznia 2017 r., ale także okoliczności wynikające z odpowiedzi na skargę i oświadczeń stron w toku rozprawy – nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia zacytowanych przepisów prawa materialnego. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze dane, które wyczerpują ustawowe (wskazane wyżej w u.c.p.g.) kryteria określenia wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni fakt, że ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego". Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna. 3.2. Sąd rozpoznając skargę jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022r. III FSK 782/21 na podstawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. 3.3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia, czy uchwała Rady została z istotnym naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1 - 3 u.c.p.g., a zatem czy należy stwierdzić jej nieważność. 3.4. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy za NSA, że organ naruszył przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez ustalenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa. Ustawa ta przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego". Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Uzasadniając takie stanowisko wskazać należy, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących – na przykład kryterium liczby mieszkańców – nie można natomiast stosować w przypadku wybrania metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Reguła ta obecnie nie budzi już żadnej wątpliwości i jest jednolicie aprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym mogą świadczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 23.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2149/21), czy z dnia 7.04.2021 r. (III FSK3305/21). W ostatnim z wymienionych judykatów Sąd wyartykułował tezę, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego". Wyrażony wyżej pogląd Sąd podziela i przyjmuje za własny. Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zaś w myśl art. 6k ust 2 pkt 1-3 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. 3.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Rada Gminy w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, a to: - dla nieruchomości zamieszkałej przez jedną lub dwie osoby w wysokości 16 zł miesięcznie od mieszkańca, - dla nieruchomości zamieszkałej przez trzy lub cztery osoby w wysokości 13 zł miesięcznie od mieszkańca, - dla nieruchomości zamieszkałej przez pięć osób i powyżej w wysokości 11 zł miesięcznie od mieszkańca. W § 1 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę opłaty w wysokości 32 zł miesięcznie od mieszkańca za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA w sprawie III FSK 782/21, zdaniem Sądu, skoro Rada Gminy w zaskarżonej uchwale zadecydowała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc "od gospodarstwa domowego"), to nie mogła jednocześnie w § 2 tej uchwały stawki tej zróżnicować w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy też wieloosobowe. Sąd podziela pogląd Prokuratora, że przepisy u.c.p.g. ograniczają w tym zakresie kompetencje Rady Gminy, a dążenie do ustalenia stawek słusznych ze społecznego punktu widzenia, a więc zróżnicowanych w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i wytwarzających odpady komunalne, winno zostać zrealizowane poprzez przyjęcie metody ustalania stawek określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż wtedy – niezależnie od uzależnienia opłaty wprost od liczby mieszkańców, o czym stanowi art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – dopuszczalne byłoby na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dalsze różnicowanie przyjętych kryteriów. 3.6. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.