II OSK 162/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 55/06 w sprawie ze skargi Spółki Jawnej "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia wielkości produkcji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 55/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewódzkiego [...] Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...]. (nr [...]) w przedmiocie ograniczenia wielkości produkcji w zakładzie A. Spółka Jawna oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] (Nr [...]), stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona w postępowaniu sądowoadministracvyjnym decyzja nie może zostać wykonana. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 3 sierpnia 2005 r., na podstawie przepisów art. 3 ust.2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), art. 10 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288 ze zm.), Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. ograniczył wielkość produkcji w zakładzie "A " sp. j. w zakresie uboju trzody chlewnej i bydła do 20 jednostek przeliczeniowych zwierząt na tydzień oraz w zakresie rozbioru trzody chlewnej i bydła do 5 ton mięsa bez kości na tydzień lub równoważną ilość mięsa z kością, przy czym wskazał, że ubój trzody chlewnej i bydła odbywać się będzie w oddzielnym cyklu produkcyjnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zakładowi przyznano na mocy Decyzji Komisji Europejskiej nr 2004/458 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 156 z dnia 30.4.2004, s. 52; Polskie Wydanie Specjalne Rozdział 3, t. 44, s. 374) roczny okres do dnia 30 kwietnia 2005 r. na dostosowanie struktury zakładu do wymagań weterynaryjnych dla zakładów o dużej zdolności produkcyjnej (do handlu), lecz w ustalonym terminie zakład nie zakończył modernizacji. Zakład otrzymał na swój wniosek z dnia 28 kwietnia 2005 r. i zgodnie z zapisem Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 2 maja 2005 r., 3-miesięczny termin do dnia 30 lipca 2005 r. na eliminację nieprawidłowości strukturalnych na dostosowanie zakładu do wymaganych standardów. Kontrola z dnia 2 sierpnia 2005 r. wykazała, że nie została zakończona modernizacja zakładu w zakresie realizacji harmonogramu dostosowania zakładu do wymagań prawa Unii Europejskiej wraz z terminami eliminacji braków strukturalnych zatwierdzonymi przez organy inspekcji weterynaryjnej z dnia 6 lutego 2004 r. Organ I instancji stwierdził, że brak usunięcia uchybień strukturalnych narusza rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku (Dz. U. Nr 158, poz. 1655 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka Jawna "A ", zarzucając naruszenie przepisu art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, polegające na niedostatecznym rozważeniu aktualnego stanu faktycznego zakładu, oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez bezduszne załatwienie sprawy oraz wnosząc o uchylenie decyzji. Zdaniem odwołujących się, rozstrzygnięcie o ograniczeniu produkcji było całkowicie dowolne, ponieważ kwestionowana decyzja nie zawierała żadnego uzasadnienia faktycznego. Adresat decyzji podniósł, iż ograniczenie wielkości produkcji doprowadzi do utraty zdolności kredytowej, a w konsekwencji do braku możliwości kontynuowania inwestycji, zmierzającej do spełnienia wymagań weterynaryjnych oraz spowoduje niepowetowane straty. W szczególności z uzasadnienia decyzji nie wynikało, dlaczego organ I instancji nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych. Uzasadnienie decyzji w istocie ograniczało się do stwierdzenia, iż zakład otrzymał 3-miesięczny termin do 30 lipca 2000 r. na wyeliminowanie uchybień oraz że brak usunięcia uchybień strukturalnych narusza przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2004 r. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia istnieniem w zakładzie takiego stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, który uniemożliwiałby nakazanie usunięcia uchybień przy zastosowaniu art. 12 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Według odwołującej się Spółki oznacza to, że brak jest podstawy faktycznej do ograniczenia wielkości produkcji w zakładzie. Organ również nie odniósł się do stanu zaawansowania inwestycji zmierzających do spełnienia wszystkich koniecznych wymogów sanitarnych. Ponadto strona podniosła, że poniosła znaczne nakłady na przebudowanie zakładu, które dały już wymierne efekty a zakład nie stwarza żadnego zagrożenia dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt. Wobec powyższego uprawniony jest zdaniem strony zarzut, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie całkowicie abstrahuje od sytuacji faktycznej w zakładzie, z przepisu art. 7 k.p.a. wynika natomiast obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienie w możliwie szerokim stopniu słusznego interesu społecznego i interesu strony. Zdaniem strony zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie jej samej, leży umożliwienie przedsiębiorcy kontynuowania inwestycji zmierzających do sprostania w pełni wymaganiom sanitarnym, w sytuacji gdy poniósł on już znaczne nakłady, a stan prac uznać należy za mocno zaawansowany. Ponadto podniesiono, iż brak należytego uzasadnienia decyzji, świadczący o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy pozostaje w kolizji z przepisem art. 8 k.p.a., nakładającym obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów administracji. Nie bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest również to, że organ I instancji, wbrew wnioskowi strony z dnia 28 kwietnia 2005 r., w sposób całkowicie dowolny określił termin usunięcia uchybień i braków strukturalnych na dzień 30 lipca 2005 r., nie uwzględniając stopnia zaawansowania prac, istniejącego stanu sanitarnego oraz możliwości organizacyjnych i finansowych przedsiębiorcy. Spółka złożyła wniosek o przedłużenie terminu do dostosowania zakładu do wymogów unijnych, ponieważ wykonanie wszystkich prac w terminie określonym w harmonogramie stało się niemożliwe z przyczyn niezależnych od jego właścicieli. Wniosek ten do chwili złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej obecnej nie był rozpoznany. Zdaniem strony sytuacja zakładu, zwłaszcza brak zagrożenia dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, daleko posunięty stan zaawansowania inwestycji w celu spełnienia wymogów strukturalnych, przemawiała za zasadnością nakazania po przeprowadzeniu kontroli w dniu 2 sierpnia 2005 r. usunięcia określonych uchybień z określeniem terminu do dnia 30 września 2005 r., na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych.. Za racjonalne i zgodne z prawem odwołujący się uznali, że organ administracji powinien stosować środki łagodniejsze przed dalej idącymi oraz że racje merytoryczne przemawiają za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z obrazą przepisu art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. Dnia [...] decyzją Nr [...] Wojewódzki [...] Lekarz Weterynarii we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu stwierdził, iż firma "A " sp. j. posiadała przyznany na mocy decyzji Komisji Europejskiej nr 2004/458 roczny okres na dostosowanie struktury zakładu do wymagań weterynaryjnych dla zakładów o dużej zdolności produkcyjnej. Pomimo zobowiązania złożonego podczas ubiegania się w 2004 r. o przyznanie dodatkowego okresu przejściowego na przeprowadzenie modernizacji zakładu, prac w wymaganym terminie nie zakończono. Prowadzony przez inspekcję weterynaryjną monitoring prac modernizacyjnych wskazywał i wskazuje jednoznacznie na brak istotnego postępu prac zmierzających do realizacji zatwierdzonego projektu. Nadto zauważono, iż pomimo upływu terminu określonego w w/w decyzji Komisji Europejskiej, organ nadzoru skorzystał z przepisu Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 2 maja 2005 r. i przedłużył termin realizacji modernizacji do 30 lipca 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec wyczerpania się możliwości ustalania kolejnych terminów dostosowawczych dla tego typu zakładów, a także biorąc pod uwagę stan faktyczny, tj. znikomy postęp prac (nierozpoczęcie prac budowlanych przy wznoszeniu najważniejszej części inwestycji - nowej hali ubojowej), który całkowicie zaprzecza deklaracji zakładu o zakończeniu inwestycji do dnia 30 września 2005 r., decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. była zasadna Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka Jawna "A ", zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego na skutek nierozważenia przesłanek uprawniających organ do rozstrzygnięcia zgodnie z pkt 1-8 tego przepisu, tj. stopnia zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, oraz niedostateczne rozważenie aktualnego stanu faktycznego zakładu. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 12 ust. 4 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Nadto zarzucono obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.. 7 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia rzeczywistego stanu zaawansowania prac dostosowawczych w zakładzie w sytuacji, gdy faktycznie dotychczas prowadzona modernizacja gwarantuje bezpośrednią higienę produkcji, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, wyrażających się w znacznym zaawansowaniu prac dostosowawczych, wielkości poniesionych nakładów i braku możliwości spłacania zaciągniętych w tym celu zobowiązań na skutek ograniczenia produkcji. Naruszony został nadto art. 8 k.p.a. poprzez wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia bez pełnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej zakładu, dotychczasowych starań skarżącego mających na celu modernizację zakładu, zgodnie z wymogami UE, oraz nieudzielenie pomocy i błędy ze strony właściwych organów administracji, co podważa zaufanie do władzy publicznej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie jej wykonania. Strona skarżąca podniosła m.in., że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 powołanej ustawy winny być ustalenia w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez powiatowego lekarza weterynarii co do zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt a to z tego względu że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii kontroluje zakłady i po stwierdzeniu, iż w zakładach nie są spełnione wymagania weterynaryjne, w zależności od stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję rozstrzygając jak w pkt 1-8 tego przepisu. Uwadze organu odwoławczego, jak podniosła strona skarżąca, uszło to, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się wyłącznie na fakt, że nie została ukończona modernizacja zakładu stosownie do ustaleń kontroli z dnia 2 sierpnia 2005 r. i brak jest istotnego postępu prac mających na celu realizację przyjętego harmonogramu. Organy weterynaryjne obu instancji nie stwierdziły zatem aby w kontrolowanym zakładzie istniało zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. W myśl art. 12 ust. 2 powołanej ustawy przesłanka ta może stanowić o rodzaju rozstrzygnięcia zgodnie z pkt 1 do 8. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. W przypadku niepełnych lub wadliwych ustaleń nie jest możliwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Dla kontroli zgodności decyzji z przepisem art. 12 ustawy, decyzja powinna zawierać wskazanie uchybień i uzasadnienie ich wpływu na stopień zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt. Tylko wówczas byłaby możliwa właściwa ocena w toku kontroli sądowoadministracyjnej, czy istniały podstawy do ograniczenia wielkości produkcji. W ocenie skarżącego, takie podstawy nie istniały. Organ odwoławczy, uznając za zasadne ograniczenie produkcji i zakwalifikowanie zakładu do produkcji na rynek krajowy, całkowicie dowolnie wskazał na brak istotnego postępu prac zmierzających do realizacji zatwierdzonego projektu. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a. a tylko w takiej sytuacji organ może dokonać oceny stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Ponadto strona podniosła, iż organ całkowicie dowolnie ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że monitoring prac wskazywał i wskazuje na brak istotnego postępu prac dostosowawczych, a powinien szczegółowo wskazać na zakres uchybień, co wynika z redakcji przepisu art. 12 ust. 2 ustawy, a przede wszystkim z art. 107 k.p.a. Kontrola przeprowadzona w zakładzie w dniu 1 lipca 2005 r. wykazała bowiem 76,66% dostosowania w zakresie rozbioru mięsa i 66,58% w odniesieniu do uboju zwierząt. Wielkości tych nie można uznać za "brak istotnego postępu prac". Inwestycje dokonane w celu dostosowania zakładu do wymogów unijnych gwarantują nadto bezpośrednią higienę produkcji, co zostało potwierdzone w toku licznych kontroli. Zdaniem skarżącej kontrolerzy nie wzięli pod uwagę, że poczyniono istotne starania w celu uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności doprowadzono do zamiany działek warunkującej uzyskanie pozwolenia. Strona uznała nadto za całkowicie dowolne i nieuzasadnione twierdzenia organu, że niewybudowanie nowej hali ubojowej przesądzało o niewykonaniu najważniejszej części inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności zewnętrznych mających wpływ na spowolnienie procesu dostosowania zakładu, a w szczególności zmian przepisów o wymaganiach weterynaryjnych oraz konieczności zamiany nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, również same organy przyczyniły się w znacznym stopniu do opóźnienia prac dostosowawczych. Przyznanie przez organ I instancji w sposób oczywisty nieadekwatnego terminu do usunięcia uchybień w pracach dostosowawczych narusza przepis art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 7 i 8 k.p.a. organy weterynaryjne obu instancji powinny wnikliwie rozważyć ustawowe przesłanki zastosowania art. 12 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy w celu wyznaczenia rozsądnego terminu na usunięcie uchybień. W ocenie skarżącego istniały podstawy do wyznaczenia odpowiedniego terminu pozwalającego na dokończenie inwestycji, gdyż zakład spełnia wymogi weterynaryjne i nie występuje zagrożenie dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt. Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wyjaśnił, dlaczego ograniczył wielkość produkcji w tak znacznym stopniu. Nie jest wystarczającym wskazanie na postanowienia decyzji Komisji Europejskiej nr 2004/458 określającej termin dostosowawczy na dzień 30 kwietnia 2005 r. oraz na Instrukcję Głównego Lekarza Weterynarii. Zdaniem Skarżącej, Decyzja Komisji Europejskiej nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ decyzje Komisji Europejskiej, w odróżnieniu od rozporządzeń i dyrektyw, są aktami o charakterze indywidualnym, a zatem rodzą bezpośrednie skutki dla podmiotów, do których zostały skierowane. Zatem bezpośrednie stosowanie decyzji w stosunku do podmiotów krajowych (jednostek) możliwe jest w sytuacji, gdy zostają one do nich skierowane. Decyzje organów Wspólnot zbliżone są bowiem co do treści i skutku do decyzji administracyjnych. Decyzje KE skierowane do państw członkowskich mogą wywołać bezpośredni skutek dla podmiotu krajowego jedynie wyjątkowo. Aby mogła ona stanowić o obowiązkach jednostek winna zostać inkorporowana do krajowego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego, ponieważ powołana przez organ decyzja KE nr 2004/458 adresowana jest wyłącznie do państw członkowskich i nie została przyjęta do krajowego porządku prawnego, nie może ona stanowić źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Tym samym nie może ona nakładać obowiązków lub ograniczeń na podmioty krajowe (jednostki). Oznacza to, że w przypadku braku implementacji postanowień zawartych w decyzjach KE, sądy lub organy administracji nie mogą powoływać się na nie w relacji do podmiotów krajowych, chyba że same te osoby zwrócą się o udzielenie im ochrony prawnej. Niezależnie od powyższego skarżący poddał w wątpliwość, czy wskazana decyzja KE jest zgodna z porządkiem prawnym UE określonym przez akty wyższego rzędu, w tym przez prawo pierwotne, które nie może doprowadzić do naruszenia zasady równości i państwa prawa, wyrażonych w Konstytucji RP, gdyż są to wartości wspólne i nadrzędne. Skarżąca wskazała, że w wyniku prowadzonych negocjacji przedakcesyjnych, Polska uzyskała okres przejściowy na dostosowanie zakładów mięsnych o dużej zdolności produkcyjnej (grupa B1) do dnia 31 grudnia 2007 r., przy czym skarżąca Spółka nie została zakwalifikowana do tej grupy. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2003 r. nie zatwierdził skarżącemu nowych terminów działań dostosowawczych, a tym samym skarżący nie uzyskał okresu dostosowawczego do końca roku 2007 r. Dopiero w wyniku dalszych negocjacji z przedstawicielami UE w kwietniu 2004 r. pojawiła się możliwość przedłużenia zakładom mięsnym o dużej zdolności produkcyjnej okresu dostosowawczego. Decyzja KE nr 2004/458 oznaczyła jednak dwunastomiesięczny okres dostosowawczy, pomimo że inne zakłady w porównywalnej sytuacji uzyskały okres dostosowawczy do 31 grudnia 2007 r. Decyzja Komisji nieinkorporowana do polskiego porządku prawnego, narusza podstawowe zasady państwa prawa, które powinno w porównywalnych okolicznościach określać sytuację prawną jednostek w sposób identyczny lub zbliżony. Z tych względów zdaniem Skarżącego organ nie mógł powołać się na zapisy Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii nr GIWhig.500/1/05 ponieważ nie stanowiła ona źródła prawa, a jedynie miała charakter wewnętrzny. Ponadto strona podniosła, iż wątpliwości budzi niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy, który mógłby stanowić podstawę do zmiany zakwalifikowania zakładu zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt 2 lit. b ustawy na rynek krajowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Lekarz Weterynarii we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w wydanych decyzjach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2006 r. (II SA/Wr 55/06) stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego i w związku z tym orzekł o ich uchyleniu, stwierdzając również, iż decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nie może zostać wykonana. Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą podejmowanych w tej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, tj. art. 10 ust. 5 i ust. 7, art. 12 ust. 2 pkt 2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy podmioty zamierzające prowadzić działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w zakładzie są obowiązane zapewnić spełnianie w tym zakładzie wymagań weterynaryjnych w zakresie działalności objętej produkcją a zamiar taki zgłaszają powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na miejsce produkcji (ust. 2 art. 10). Po przytoczeniu ust. 3 oraz ust. 4 art. 10 ustawy regulujących wymogi dotyczące treści zgłoszenia oraz wymaganych załączników, Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie: protokołów z kontroli zgodności (Lista kontrolna SPIWET - 01/UE), które przeznaczone są do dokumentowania stwierdzonych zgodności/niezgodności z wymaganiami zawartymi w Dyrektywach Rady UE i rozporządzeń MRiRW, harmonogramu dostosowania zakładu do wymagań Unii Europejskiej wraz z terminami eliminacji braków strukturalnych z dnia 6 lutego 2004 r., które zostały określone na podstawie załącznika Dyrektywy Rady 64/433/EWG, wniosku o zgłoszenie do wpisu na listę zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy, oraz protokołów kwartalnych z kontroli postępu dostosowania zakładu do wymagań UE. W ocenie Sądu brak dokumentów wymaganych wyżej wskazanymi przepisami powoduje, iż zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalały organom na podjęcie wydanych decyzji administracyjnych. Nadto w ocenie Sądu I instancji, akta administracyjne sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują na prowadzenie przez organy weterynaryjne postępowania mającego na celu dostosowanie zakładu do wymogów unijnych oraz dotrzymanie terminów dostosowawczych, nie zaś postępowania mającego na celu ograniczenie wielkości produkcji, w którym to w wyniku kontroli organ musi stwierdzić uchybienia w zakresie spełniania przez zakład wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1-13 powołanej wyżej ustawy oraz w rozporządzeniach wydawanych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie ust. 2 art. 5 ustawy przy uwzględnieniu wielkości produkcji, specyfiki zakładów o małej zdolności produkcyjnej, ochrony zdrowia publicznego oraz przepisów Unii Europejskiej w tym zakresie. WSA wskazał także, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na żądanie (wniosek) strony (art. 61 § 1 k.p.a.), co oznaczało, że obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści wiążącego go żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a zatem stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. WSA powołując się na właściwe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony, ponieważ tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. Sąd I instancji wskazał, że wniosek w rozpatrywanej sprawie ograniczał się do żądania wpisu na listę zakładów, które mogą otrzymać okres przejściowy, i powinien spowodować wszczęcie tylko postępowania administracyjnego ograniczonego przedmiotem żądania. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie (ograniczenie wielkości produkcji), niż objęty wnioskiem o wszczęcie postępowanie administracyjnego i przy nierozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem), stanowi naruszenie zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), jak i art. 61 oraz art. 104 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił także, iż nie jest wypełnieniem dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych, utożsamienie w uzasadnieniu decyzji terminu określonego na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z okresem przejściowym dla dostosowania zakładu produkcyjnego do wymagań unijnych, określonym na mocy decyzji Komisji Nr 2004/458. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podjęcie decyzji na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288 ze zm.) oznacza, że powiatowy lekarz weterynarii uznał, że prowadzona produkcja przez zakład spełnia wymagania weterynaryjne. Nie jest możliwe jednoczesne podjęcie decyzji na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, bowiem decyzja wydana po myśli art. 12 ust. 2 pkt 2 dotyczy sytuacji, gdy organ stwierdzi, że w zakładzie (dopuszczonym już do prowadzenia produkcji na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy) nie są spełniane wymagania weterynaryjne. Sąd I instancji przyjął, iż niespełnianie przez zakład produkcyjny warunków weterynaryjnych jest przesłanką do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 a nie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego, organ pierwszoinstancyjny zakwalifikował zakład do produkcji na rynek krajowy i wskazał, iż zmianie nie uległ weterynaryjny numer identyfikacyjny, co jest jednoznaczne z dopuszczeniem zakładu do prowadzenia produkcji na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy. Jednocześnie w tej samej decyzji orzeczono na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o ograniczeniu wielkość produkcji, wskazując w uzasadnieniu decyzji jedynie, iż zakład "A" nie dostosował struktury do wymagań weterynaryjnych i że w wyznaczonym terminie nie zakończył modernizacji. Sąd stwierdził w decyzji brak ustaleń dotyczących okoliczności, czy produkcja zakładu zagraża zdrowiu publicznemu lub zdrowiu zwierząt, a zatem wypełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Sąd I instancji podkreślił także, iż przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego przewiduje możliwość wydania decyzji o różnej treści w zależności od stopnia zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, co oznacza że organ stwierdzając wystąpienie takiego zagrożenia, musi ocenić jego rozmiar i w zależności od wyniku tego rodzaju oceny rozstrzygnąć czy nakazać usunięcie uchybień (pkt1), ograniczyć wielkość produkcji (pkt 2), czy też nakazać wstrzymanie produkcji (pkt 3) itd. Konsekwencje niespełniania wymagań weterynaryjnych oraz charakter nałożonego na zakład obowiązku powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał, iż wystąpiło zagrożenie zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt oraz nie rozważył zastosowania mniej uciążliwego dla strony środka uzależnionego od nasilenia zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, jak również nie wskazał jakie wymagania weterynaryjne określone w rozporządzeniu MRiRW z dnia 22 czerwca 2004 r. zostały przez zakład naruszone. WSA stwierdził, iż poczynione przezeń w wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji ustalenia prowadzą do wniosku, iż wydając ją organ administracji publicznej naruszył art. 7 (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art.11 (zasada przekonywania stron), 77 § 1 (nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 (nakaz prawnego i faktycznego uzasadniania wydanych decyzji) k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i brak ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki z art. 12 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o wymaganiach weterynaryjnych oraz czy istniały podstawy ograniczenia produkcji, prowadzi do wniosku, iż decyzja organu pierwszej instancji zapadła z istotnym naruszeniem przepisów materialnoprawnych oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA ustalił, iż uchybień przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie usunął w istocie organ odwoławczy - organ II instancji – Wojewódzki Lekarz Weterynarii, który na podstawie art. 138 k.p.a. rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie w odwołaniu strona zarzuciła m.in., iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia istnieniem w zakładzie takiego stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, który uniemożliwiałby nakazanie usunięcia uchybień przy zastosowaniu art. 12 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Do twierdzeń tych organ II instancji nie odniósł się. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ, również dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Argumentacja powołana w decyzji drugoinstancyjnej ograniczyła się jedynie do kwestii dostosowania struktury zakładu do wymagań weterynaryjnych i terminu modernizacji, który został określony na podstawie decyzji Komisji Europejskiej nr 2004/458. Z uzasadnienia decyzji wynika zatem, iż przyczyną ograniczenia wielkości produkcji jest znikomy postęp prac dostosowawczych, które jednak nie stanowią przesłanki określonej w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Sąd I instancji podkreślił, iż kontrola legalności wydanych w zawisłej sprawie decyzji prowadzi do wniosku, iż uzasadnienia wydanych decyzji nie pozostaje w bezpośrednim związku z przepisami określonymi jako podstawa ich wydania. WSA wskazał, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewódzki [...] Lekarz Weterynarii we W. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie: przepisów art. 3, art. 14 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), przepisów art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288 ze zm.) oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 15, art. 107 i art. 136 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący organ w petitum skargi wniósł w związku ze sformułowanymi wyżej zarzutami o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Spółka Jawna "A" otrzymała maksymalny możliwy termin na dostosowanie zakładu do wymogów strukturalnych oraz sama układała i zaproponowała harmonogram prac dostosowawczych i eliminacji uchybień, zaakceptowany zarówno przez organ administracyjny I, jak i II instancji. Skarżący organ wskazał, że wbrew ustaleniom WSA nie naruszył ani art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, ani też w świetle działań podejmowanych wobec Spółki "A" art. 7 oraz art. 8 kpa. Ponadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że inspekcja weterynaryjna jest organem działającym w zakresie ochrony zdrowia ludzi oraz, że naruszenie (niedopełnienie) wymogów weterynaryjnych nie polega jedynie na wystąpieniu zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. Skarżący organ podkreślił dalej, że organ I instancji wybrał najłagodniejszy środek oddziaływania na stronę – ograniczenie wielkości produkcji, co jest dowodem dobrej woli organu nadzoru weterynaryjnego w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakładzie. Dalej podkreślono, że jedynym rozsądnym środkiem prawnym po rozpatrzeniu ewentualności zajścia zagrożenia zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt i oceny stanu faktycznego (czyli zaawansowania prac dostosowawczych) był art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych, który nie naraża właścicieli zakładu na straty. Wskazano także, że "Powiatowy Lekarz Weterynarii nie musiał opisywać konkretnie faktycznych uchybień strukturalnych, które występowały w zakładzie w sierpniu 2005 r. i wykazywać jakie one miały wpływ na jakość produkcji, gdyż uchybienia te były doskonale znane właścicielom firmy i były ujęte w harmonogramie przedłożonym organom inspekcji, które to organy zatwierdziły maksymalne terminy (ustalone przez stronę) do eliminacji braków". Skarżący wyjaśnił, że nierelizowanie założeń projektu technologicznego pod dużą zdolność produkcyjną (pozytywnie zaopiniowanego przez organy inspekcji), nie może upoważniać właścicieli zakładu do prowadzenia zawyżonej produkcji. Stąd – jak tłumaczy Skarżący - miało miejsce ograniczenie produkcji, co miało zabezpieczać ochronę zdrowia publicznego, w tym zapewnienie bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Dalej Skarżący podał jak należy rozumieć (interpretować) decyzję wydaną przez organ I instancji. W dalszej części skargi Skarżący organ przedstawił swoje twierdzenia dot. części stanu faktycznego dot. kwestii powzięcia przez Spółkę "A" informacji w przedmiocie długości możliwego terminu na dostosowanie zakładu do wymogów strukturalnych. W podsumowaniu skargi stwierdzono, iż w sytuacji uchylenia przez WSA we Wrocławiu zarówno decyzji Powiatowego, jak i Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zakład do czasu ukończenia prac związanych z dostosowaniem struktury, nie stosując się do decyzji o zmniejszeniu produkcji, pozostaje w kolizji z przepisami weterynaryjnymi obowiązującymi począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka jawna "A" wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a.. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tym ostatnim zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do treści wniesionej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Skarżący nie wskazał na przepis art. 174 p.p.s.a. jako na podstawę sformułowanych pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutów, nie określił charakteru naruszonego prawa ani też sposobu jego naruszenia. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 15, art. 107 i art. 136. W tym miejscu trzeba wskazać, iż zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. nie w pełni stanowi wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że "naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej" (zob. też podobne stanowisko w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. w sprawie SK 63/05). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie ma żadnego odniesienia do naruszonych zaskarżonym wyrokiem przepisów procedury sądowoadministracyjnej i ich ewentualnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba też stwierdzić, że Skarżący w uzasadnieniu nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie powołanych wyżej przepisów k.p.a., wskazując tylko, iż w we wskazanym przez siebie kontekście naruszenie przez organy administracyjne art. 7 i 8 k.p.a. nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto wymienia nie wskazane w petitum skargi jako naruszone przez sąd przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W odniesieniu do art. 15, art. 107 i art. 136 nie wskazano w uzasadnieniu sposobu naruszenia. Trzeba zaś podkreślić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego. W świetle akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną nie ma wątpliwości co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa przez organy administracyjne obu instancji, natomiast na podstawie analizy akt sądowych nie sposób zgodzić się ze słusznością takiego zarzutu sformułowanego pod adresem Sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez sąd I instancji, a zatem podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przez Skarżącego przepisy zostały naruszone przez ich błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało. Skarżący w osnowie skargi w ogóle nie określił na czym polegało naruszenie przez WSA przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej oraz ustawy z tej samej daty o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W zakresie dotyczącym naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 oraz art. 14 ustawy o inspekcji weterynaryjnej, należy stwierdzić, że wskazane przez Skarżącego przepisy mają charakter ustrojowo-kompetencyjny i nie stanowią podstawy do nakładania przez organ na jednostki obowiązków, ani też podstawy do orzekania o przysługujących im uprawnieniach, a ponadto przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej wydanych przez Powiatowego i Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzji uchylonych przez WSA we Wrocławiu w wyniku stwierdzenia naruszenia przy ich wydaniu materialnych i procesowych przepisów prawa administracyjnego. Skarżący ponadto nie przytoczył w uzasadnieniu skargi wskazanych wyżej przepisów i nie wyjaśnił w jaki sposób zostały przez sąd naruszone. Wskazanie zaś w skardze kasacyjnej przepisów, które miały zostać naruszone przez zaskarżony wyrok WSA, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych dla tego środka odwoławczego, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Należy również podkreślić, że zarówno art. 3, jaki art. 14 ustawy o inspekcji weterynaryjnej to przepisy składające się z wielu jednostek redakcyjnych: ustępów oraz punktów. W swoim orzecznictwie NSA wskazywał już, że aby skutecznie podnieść w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, należy wskazać ich artykuł, ustęp, punkt. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem w świetle przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej oraz związania sądu jej granicami, upoważniony do korygowania i doprecyzowania zarzutów kasacyjnych w miejsce Skarżącego, w takim bowiem wypadku bezcelowym i niespełniającym swej roli byłby przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu środka odwoławczego rozpatrywanego przez najwyższą instancję w systemie sądownictwa administracyjnego. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 10 oraz art. 12 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, to również trzeba zwrócić uwagę, że przepisy te mają charakter złożony pod względem ilości jednostek redakcyjnych, czego Skarżący zdaje się nie zauważać, nie konkretyzując przedmiotu zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela konstatacje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do treści i funkcji przepisów art. 10 oraz 12 wyżej powołanej ustawy, w szczególności słuszne jest ustalenie, iż przepisy te stanowią podstawy prawne dla wydania odrębnych decyzji administracyjnych wieńczących osobne postępowania administracyjne, nie mogą natomiast stanowić jednoczesnej podstawy prawnej dla jednej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 stwierdza w istocie, iż zakład spełnia wymagania weterynaryjne. Decyzję administracyjną oparta natomiast na art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy organ wydaje w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził niespełnianie przez podmiot wymogów weterynaryjnych mogące zagrażać zdrowiu publicznemu lub zdrowiu zwierząt. W odniesieniu do problematyki prawa europejskiego, choć nie sformułowano zarzutu kasacyjnego naruszenia tego prawa, należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się co do kwestii czy Decyzja Komisji 2004/458/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. zmieniająca dodatek B do załącznika XII do Aktu Przystąpienia z 2003 r. w celu włączenia niektórych zakładów z sektora mięsa, mleka i ryb w Polsce do wykazu zakładów w okresie przejściowym i określająca w części 1 załącznika pod liczbą porządkową 116. termin dostosowania 30.04.2005 r. w odniesieniu do "A" Sp. j. jak również na podstawie swego art. 3 skierowana do Państw Członkowskich dla swej skuteczności wobec jednostek (i podmiotów podobnych) "musi być inkorporowana do prawa krajowego". Stwierdzenia w tym przedmiocie, które Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypisał sądowi wojewódzkiemu pochodziły od adresata zaskarżonej w postępowaniu przed nim decyzji administracyjnej – Spółki "Agro-Tusz", co wyraźnie wynika z treści części historycznej uzasadnienia wyroku z dnia 26 września 2006 r. Powołana decyzja Komisji Europejskiej nie została powołana jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji administracyjnych i nie mogła ze względu na swą normatywną treść stanowić podstawy decyzji o ograniczeniu produkcji na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jako sądowi wspólnotowemu w zakresie właściwości w sprawach objętych harmonizacją poprzez prawo wspólnotowe, wiadomym jest, iż "pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przez organy administracyjne państw członkowskich UE jest jedną z podstawowych zasad wspólnoty". Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej rozważań należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2006 r. odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.