I SA/Wa 1744/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...], powołując się na treść art. 219 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020r poz. 139) odmówił wydania spółce z o.o. [...] z siedzibą w L. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z treścią tej księgi prawo własności działki przysługuje Miastu [...], zaś prawo użytkowania wieczystego wyłącznie wnioskodawcy - spółce z o.o. [...] z siedzibą w L. Dział III tej księgi zawiera ostrzeżenie, iż Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości [...] podjęła w odniesieniu do tej nieruchomości czynności sprawdzające. Dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków wskazują na to, że nieruchomość obejmuje tereny mieszkaniowe na których znajduje się trzykondygnacyjny budynek o głównej funkcji użytkowej określonej jako mieszkalna. Brak w tym operacie informacji o lokalach znajdujących się w budynku. Nieruchomość ta leży na terenie dawnej nieruchomości [...] o nr hip. [...]. Prawo użytkowania wieczystego gruntu zostało ustanowione na rzecz osób fizycznych umową zawartą [...] sierpnia 2008 r. aktem notarialnym Rep. [...], w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Nieruchomość została następnie zbyta na rzecz innej osoby fizycznej, od której nabyła ją spółka z o.o. [...] na mocy umowy zawartej aktem notarialnym Rep. [...] dnia [...] lutego 2014 r. Po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zostało wszczęte postępowanie nadzorcze dotyczące procesu reprywatyzacyjnego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017r stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 .r stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego PRN w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1955 r. odmawiającego dawnym właścicielom przyznania prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z powodu skierowania jej do osoby zmarłej. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. podjętą przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. została utrzymana w mocy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w [...] części prawa własności budynku na tej nieruchomości oraz takiego samego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Aktualnie przed Ministrem Finansów toczy się postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej ww. decyzją. W ocenie organu pierwszej instancji ze względu na sporne okoliczności sprawy nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa. Spółka z o.o. [...] jest osobą prawną a przeważającym przedmiotem jej działalności jest wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Spółka zajmuje się też kupnem i sprzedażą nieruchomości na własny rachunek, zatem budynek przy ul. [...] jest wykorzystywany na cele komercyjne i stanowi środek trwały spółki prawa handlowego. Z ustaleń organu wynika, że na tej nieruchomości nie jest realizowany cel mieszkaniowy, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zaś wydaje się wtedy, gdy stan prawny nieruchomości jest bezsporny i możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie co do spełnienia przesłanek warunkujących przekształcenie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę przywołało treść art. 217 i art. 218 k.p.a. i wskazało, że spółka żądała wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] w [...], w prawo własności tego gruntu. Główną funkcję użytkową będącego własnością użytkownika wieczystego budynku na tym gruncie określono jako mieszkalną, jednak w operacie, na który powołano się w uzasadnieniu postanowienia brak jest informacji o lokalach w nim się znajdujących. O braku możliwości potwierdzenia w takim stanie faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności świadczy zdaniem Kolegium treść przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Fakt wszczęcia po ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania gruntu postępowania nadzorczego odnośnie procesu reprywatyzacyjnego nie jest wbrew twierdzeniu odwołującej się spółki bez znaczenia dla kwestii będącej przedmiotem postanowienia, ponieważ aktualnie nie można przewidzieć finału tych postępowań. Co więcej ostrzeżenie zamieszczone w księdze wieczystej o prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dotyczące działki nr [...] przy ul. [...] także przemawia za uwzględnieniem w działaniach organów administracji. Uprawnienia Komisji przejawiają się w możliwości uchylenia dotychczas podjętych decyzji ustanawiających prawo do gruntu wobec czego wydaje się jednak koniecznym oczekiwanie na zakończenie tego postępowania aby uniknąć dalszych komplikacji w sprawie. Z tych względów nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez odwołującą się spółkę treści, czego konsekwencją jest odmowa jego wydania. Żądanie wniosku nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa i dlatego odmowa wydania zaświadczenia jest w ocenie Kolegium zasadna. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, że brak informacji o niewyodrębnionych lokalach w ewidencji gruntów i budynków powoduje niemożność przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, w sytuacji w której wszystkie lokale w budynku posadowionym na nieruchomości są lokalami niewyodrębnionymi, a zatem organ powinien ustalić charakter tych lokali jako części składowych budynku na podstawie danych ewidencyjnych odnoszących się do całego budynku, gdyż ww. przepis ustawy nie ogranicza przekształcenia użytkowania wieczystego do budynków w których znajdują się wyodrębnione lokale; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), t.j.: 2.1 naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że toczące się postępowanie administracyjne odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, jak również wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] mają wpływ na tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości w sytuacji w której: 2.1.1. wnioskodawca nabył prawo użytkowania nieruchomości wraz z własnością budynku na podstawie umowy zawartej dnia [...] lutego 2014 r. przed notariuszem M. W. (Rep. [...]) i jest ujawniony (oraz był ujawniony 1 stycznia 2019 r.) w księdze wieczystej nr [...] jako użytkownik wieczysty, a wpis ten korzysta z domniemania prawdziwości, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, które nie zostało obalone; 2.1.2. nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, która pozbawiłaby wnioskodawcę wyżej wymienionego prawa; 2.1.3. decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustanowieniu na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nie została usunięta z obrotu prawnego i korzysta z domniemania prawidłowości, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.; 2.1.4. wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej dotyczy wyłącznie czynności sprawdzających Komisji a nie czynności rozpoznawczych, a zatem w ramach tych czynności prawnie niemożliwe jest uchylenie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a zatem wbrew ustaleniom SKO brak było podstaw aby odmówić wydania zaświadczenia ze względu na ww. postępowanie administracyjne oraz wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających; 2.2 naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w niewystarczający sposób, który nie spełnia wymogów uzasadnienia postanowienia administracyjnego i nie wyjaśnia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy; 2.3 naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności poprzez odmowę wydania zaświadczenia pomimo posiadania przez organ dostępu do ewidencji gruntów i budynków, w której znajduje się potwierdzenie stanowiska skarżącej co do mieszkalnego charakteru lokali w budynku posadowionym na nieruchomości. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 3 września 2020 r. skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności tej nieruchomości. Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji gruntów i budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Z prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, że przedmiotem przeważającej działalności spółki jest wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, a przedmiotem pozostałej działalności spółki są m.in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek oraz hotele i podobne obiekty zakwaterowania. Ponadto jak wskazał organ II instancji w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest informacji o lokalach znajdujących się w budynku. W ocenie organu również wszczęcie po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu postępowania nadzorczego odnośnie procesu reprywatyzacyjnego uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Wskazać należy, że w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą", zdefiniowano grunty objęte jej regulacją. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przepisy ustawy przewidują również, że przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Trzeba podkreślić, że zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej. Jeśli chodzi o postępowanie zaświadczeniowe, to Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 k.p.a. przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 k.p.a. i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, nie można spełnić żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Zadaniem organów w ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zatem zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste, a także czy w świetle posiadanych rejestrów jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Wg ustawy organem zobowiązanym do wydania zaświadczenia, jest organ reprezentujący właściciela, a więc ten sam, który jest właściwy do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Celem zaś zaświadczenia jest potwierdzenie zmiany rodzaju prawa do gruntu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww ustawy, świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną, ze wskazaniem na to, że tryb zaświadczeniowy daje możliwość weryfikacji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia – a więc w przypadku gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny z art. 1 ustawy. Zwrócono też uwagę na to, że zaświadczenie nie tworzy żadnych nowych praw czy obowiązków. W tego typu sprawach organy administracji nie mają zatem kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych - choćby okoliczności sprawy w sposób oczywisty wskazywały na ich wadliwość. Ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji, a kwestii wydania zaświadczenia wymaganego przez art. 4 ust. 1 ustawy nie uzależnił od oceny stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie charakteru posadowionych na niej budynków. W rozpoznawanej sprawie zaś, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny o 3 kondygnacjach, ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy braku wyodrębnienia lokali, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Bez znaczenia pozostaje również, wbrew stanowisku organu II instancji, okoliczność wszczęcia przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] czynności sprawdzających dotyczących reprywatyzacji przedmiotowej nieruchomości. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń jednoznacznie wynika bowiem, że na objętej wnioskiem skarżącej spółki nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne, co potwierdza prowadzona przez organ ewidencja gruntów i budynków, jak również treść księgi wieczystej. W tej sytuacji uznać trzeba, że skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego gruntu, który został zabudowany na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności i tym samym brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie przez organy, że działka ewidencyjna nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się zasadne. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpatrzy wniosek o wydanie zaświadczenia zgodnie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.