IV SAB/Wr 523/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), , w składzie następującym: po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. U. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 14 października 2020 r. ; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku , w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 ( słownie: tysiąc pięćset ) złotych ; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem S. U. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 15 października 2020 r. , adresowanym do Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na stałe. Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Nr [...] organ zwrócił się do służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej strony, która w dniu 15 października 2020 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 21 maja 2021 r. (data wpływu do organu: 27 maja 2021 r.) Komenda Wojewódzka Policji we W. - w odpowiedzi na pismo organu z dnia 11 maja 2021 r. - poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika, aby pobyt strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2021 r. (data wpływu do organu: 8 lipca 2021 r.) strona wystąpiła do organu o przyspieszenie rozpoznania powyższej sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. organ wezwał stronę do: - osobistego stawiennictwa w siedzibie organu na 11 sierpnia 2021 r.; - dołączenia wskazanych dokumentów niezbędnych do załatwienia powyższej sprawy. W dniu 11 sierpnia 2012r. strona uzupełniła wniosek. Pismem z dnia 9 listopada 2021 r. (data wpływu do organu: 12 listopada 2021 r.) strona złożyła ponaglenie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 marca 2022 r. (data wpływu do organu: 16 marca 2022 r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżąca domagała się : 1/ stwierdzenia przewlekłego prowadzenia sprawy organu i niezałatwienia w terminie sprawy; 2/ zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3/ przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł ; 4/ wymierzenia organowi grzywny, w wysokości: 2 000 zł (w uzasadnieniu skargi) ); 5/zwrotu kosztów postępowania według norm przewidzianych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 8 , art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ; W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę do dnia 15 grudnia 2020 r. Tymczasem, skarżąca oczekuje rozstrzygnięcia już 1 rok 4 miesiąca. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów , organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia, Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. organ wystąpił do strony o uzupełnienie wniosku, które miało polegać na: - potwierdzeniu posiadania przez stronę aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzeniu pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium RP wraz z potwierdzeniem opłacania składek na trzy lata przed złożeniem wniosku do chwili obecnej - dostarczenie zgłoszenia do ubezpieczenia przez pracodawcę ZUS ZUA oraz zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zgłoszeniu Cudzoziemca do ubezpieczenia zdrowotnego wraz z informacją o przebiegu ubezpieczenia, wskazaniem płatnika i podstawą wymiaru składki; - oświadczeniu o ilości osób pozostających na utrzymaniu strony lub osób w rodzinie i przedłożenie dokumentów potwierdzających te fakty (np. akt małżeństwa umiejscowiony (zarejestrowany) w polskim urzędzie stanu cywilnego, akt/y urodzenia dziecka/ci) - rozliczeniu rocznym - PIT-ów składanych do urzędu skarbowego wraz z potwierdzeniem wpływu za rok 2017,2018,2019,2020 lub zaświadczenia właściwych urzędów skarbowych o osiągniętych dochodach za wskazany okres (w przypadku posiadania małżonka również PIT-y, zaświadczenia dot. małżonka); - aktualnym zaświadczeniu o nie zaleganiu w podatkach względem Skarbu Państwa wydane przez właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania, Urząd Skarbowy; - udokumentowanym aktualnym źródle dochodu - aktualnej umowie o pracę i zezwoleniu na pracę (lub innym dokumencie uprawniającym do wykonywania pracy, albo zwalniającym z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę) - pisemnym oświadczeniu dotyczącym pobytów strony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku, ze wskazaniem państwa oraz okresu pobytu poza RP (daty); - urzędowym poświadczeniu znajomości języka polskiego (na poziomie biegłości językowej co najmniej B1), o którym mowa w art. 11a ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. poz. 224 i 455, z 2015 r. poz. 1132 oraz z 2017 r. poz. 60), albo świadectwo ukończenia w Rzeczypospolitej Polskiej szkoły w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203), albo uczelni w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 i 2201) z wykładowym językiem polskim, albo świadectwo ukończenia szkoły lub uczelni z wykładowym językiem polskim za granicą, odpowiadającej szkole lub uczelni w rozumieniu, odpowiednio, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe lub art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, (zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach) - potwierdzeniu posiadania przez właściciela mieszkania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego - np. wyciąg z księgi wieczystej lub przedłożeniu aktu notarialnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w organie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Według organu , w stanie faktycznym nie ma podstaw do uznania, że miało miejsce przewlekłe działanie organu kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Organ zwrócił uwagę na fakt, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Natomiast zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.. Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 15 października 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) organ - poza dwoma pismami z dnia 11 maja i 12 lipca 2021r. - przez kolejne prawie 9 miesięcy organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Kolejna czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 19 kwietnia 2022r. (na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego ), kiedy sprawa winna być finalnie dawno załatwiona, mając na uwadze terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Czynnością ta było wezwanie strony o dostarczenie kolejnych dokumentów . Sąd jednak wskazuje, że takie pismo cechuje się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej faktycznej oceny formalnej wniosku po 9 miesiącach od jego wpłynięcia, wyłącznie na skutek wniesionego pisma o przyśpieszenie rozpoznania sprawy ..Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsca. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) . Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana, i z tego względu oddalił dalej idącą skargę ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz skarżącej . Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej , nie zaś grzywny wymierzonej organowi (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l - V tenoru wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI tenoru wyroku).