II SAB/Op 43/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Opolu w sprawie zobowiązania do poddania się leczeniu odwykowemu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Pismem procesowym z 5 czerwca 2022 r., S. W. (zwany dalej: także "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Opolu (zwana dalej: "organem"), w sprawie zobowiązania M. W. do poddania się leczeniu odwykowemu. Z akt sprawy wynika, że uprzednio 26 października 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o objęcie leczeniem odwykowym jego żony. Następnie, pismem z 3 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) - zwanej dalej: "K.p.a.", złożył do organu ponaglenie i zażądał niezwłocznego załatwienia sprawy dot. problemu nadużywania alkoholu przez jego małżonkę. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania do poddania się leczeniu odwykowemu prowadzone przez gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych nie podlegają regulacjom K.p.a. Do tego typu postępowań mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119, z późn. zm.), które nie zawierają obowiązku stosowania K.p.a. i nie kształtują zasad tego postępowania na wzór K.p.a. W kontekście powyższego, organ podniósł, że osoba zgłaszająca komisji konieczność podjęcia działań zmierzających do orzeczenia przymusowego leczenia odwykowego (w niniejszym przypadku - skarżący), nie staje się stroną postępowania w tym przedmiocie. Nie istnieje zatem po stronie komisji obowiązek informowania osoby zgłaszającej o przebiegu i wynikach tego postępowania. Z tych względów, w ocenie organu, skarżący nie posiada również legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że 22 czerwca 2022 r. skarżący uiścił opłatę z tytułu wpisu od skargi w wysokości 200 zł, co potwierdza wyciąg bankowy (por. k-18 akt). Na skutek zarządzenia z 1 sierpnia 2022 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, przez podpisanie skargi lub nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi oraz do wskazania numeru PESEL skarżącego. Pismem procesowym (błędnie oznaczonym jako pochodzącym z 9 lutego 2022 r. - data wpływu do Sądu: 7 września 2022 r.) skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Jednocześnie skarżący uzupełnił braki formalne skargi, przesyłając podpisany odpis skargi oraz informację o numerze PESEL. Prawomocnym postanowieniem z 2 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił skarżącemu termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Z treści skargi wynika, że S. W. upatruje się przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie dotyczącej zobowiązania M. W. do poddania się leczeniu odwykowemu. Z uwagi na tak określony przedmiot skargi w pierwszej kolejności ocenić należało, czy skarga w takim zakresie jest dopuszczalna, czyli czy podlega właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - zwana dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, zatem wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje związane z zaskarżoną materią zostały zawarte w rozdziale 2 wskazanej na wstępie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zatytułowany: "Postępowanie w stosunku do osób nadużywających alkoholu". Zgodnie z art. 26 ust. 1 tejże ustawy, osoby, o których mowa w art. 24 ustawy, jeżeli uzależnione są od alkoholu, zobowiązać można do poddania się leczeniu w stacjonarnym lub niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego. Na badanie te, kieruje gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych właściwa według miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, której postępowanie dotyczy, na jej wniosek lub z własnej inicjatywy. Natomiast o zastosowaniu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego orzeka sąd rejonowy właściwy według miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, której postępowanie dotyczy, w postępowaniu nieprocesowym (art. 26 ust. 2 ustawy). Sąd ten wszczyna postępowanie na wniosek gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub prokuratora. Do wniosku dołącza się zebraną dokumentację wraz z opinią biegłego, jeżeli badanie przez biegłego zostało przeprowadzone (art. 26 ust. 3 ustawy). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższe przepisy dotyczą osób określonych w art. 24 ustawy, czyli osób, które w związku z nadużywaniem alkoholu powodują rozkład życia rodzinnego, demoralizację małoletnich, uchylają się od obowiązku zaspokajania potrzeb rodziny albo systematycznie zakłócają spokój lub porządek publiczny, kieruje się na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego. Z powyższych przepisów wynika zatem, że Gminnym Komisjom Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ustawa powierzyła dwa zadania. Po pierwsze, uprawnienie do skierowania na badania przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego - osób, które w związku z nadużywaniem alkoholu powodują rozkład życia rodzinnego, demoralizację małoletnich, uchylają się od pracy albo systematycznie zakłócają spokój lub porządek publiczny (art. 25 w zw. z art. 24 ustawy). Po drugie, legitymację do złożenia wniosku do sądu rejonowego o zastosowaniu obowiązku poddania się ww. osób leczeniu w stacjonarnym lub niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego (art. 26 ustawy). Oceniając charakter wskazanych czynności Gminnych Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pod względem dopuszczalności zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, to niewątpliwie nasuwa się wniosek, że wskazanie uprawnienia Komisji dotyczą praw regulowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i odnoszą się do konkretnie oznaczonych osób oraz są podejmowane w sposób niezależny od innych podmiotów, a więc w sposób władczy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 430/22, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). Jednakże zarówno przedmiot tych czynności i regulacje ustawowe, z których wynika przecież dobrowolność poddania się leczeniu, a także ich ujęcie w całym procesie zobowiązania do przymusowego leczenia, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, że czynności te stanowią decyzje administracyjne lub inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, ukierunkowanym na skonkretyzowaniu praw lub obowiązków jednostki. A w konsekwencji, nie mogą stanowić przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. szerzej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 315/11, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powołanych przepisów prawa utrwalił się pogląd, że opisane czynności podejmowane przez Gminne Komisje Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, takie jak skierowanie osoby na badanie przez biegłego w przedmiocie stwierdzenia uzależnienia alkoholowego oraz złożenie wniosku do sądu powszechnego o zobowiązanie do poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, nie są w szczególności czynnościami o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 323/07). Podkreśla się, że pierwsza czynność jest jednym z elementów całego procesu zmierzającego do skompletowania dokumentów niezbędnych do poddania określonej osoby przymusowemu leczeniu odwykowemu. Nie rozstrzyga zatem sprawy, a jedynie stanowi pewnego rodzaju podłoże dla badania sprawy przez sąd powszechny. Poza tym, skierowaniu temu brak cech władczych, bowiem nie może być wyegzekwowane, a poddanie się badaniu jest dobrowolne i zależy wyłącznie od woli osoby, której dotyczy. Z kolei druga ze wskazanych czynności, tj. wniosek do sądu powszechnego o przymusowe leczenie, nie oddziałuje władczo na sferę życia osoby, a jedynie stanowi element realizacji sprawy z zakresu prawa osobowego w rozumieniu art. 5191 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 11 października 2001 r., sygn. akt II CZ 100/01, LEX nr 52474). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że omawiane czynności Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, podejmowane w ramach przyznanych jej uprawnień, nie mogą być zaliczone do aktów lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani nie można ich uznać za inne czynności podejmowane w ramach toczącego się postępowania w sprawie administracyjnej, a zatem nie dotyczą spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów niedopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd stwierdził na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Z tych względów orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie co do zwrotu wpisu od skargi zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia z kolei art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.