II OZ 677/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 20 stycznia 2021 r. nr RdU-200-2/S/17 w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 20 stycznia 2021 r. nr RdU-200-2/S/17 w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy W uzasadnieniu Sąd wskazał, że P. K. w skardze na ww. decyzję zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wskazała, że decyzja odmawiająca przyznania ochrony międzynarodowej, która jest przedmiotem zaskarżenia, pociąga za sobą dwa skutki: obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz wszczęcie przez Straż Graniczną postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia kraju. Strona zaznaczyła, że organy, które prowadzą postępowanie o zobowiązaniu do powrotu, kierują się zasadą szybkości postępowania i faktycznie tylko ochrona tymczasowa zapewniona w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego daje pełną gwarancję osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową do pozostawania na terytorium Polski do czasu zakończenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W ocenie Sądu przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie nadania stronie statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej, a nie decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Wprawdzie zobowiązanie do powrotu jest powiązane z odmową udzielenia ochrony międzynarodowej i brakiem dobrowolnego opuszczenia kraju, niemniej jest to osobna procedura administracyjna. Bezpośrednim następstwem wydania przedmiotowych decyzji nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium Polski. Sąd podkreślił, że dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu podlega przymusowemu wykonaniu, a wstrzymanie wykonania takiej decyzji może być rozpoznawane w ewentualnym postępowaniu skargowym jej dotyczącym; na obecnym etapie byłoby to przedwczesne. Taka decyzja nie została jeszcze wobec skarżącej wydana, wobec czego argumentacja podnoszona w uzasadnieniu wniosku jest nietrafiona. Ponadto Sąd wskazał, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest natomiast rozstrzygnięciem nie nadającym się do wykonania. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 20 stycznia 2021 r. nr RdU-200-2/S/17, utrzymującej w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 25 maja 2020 r. nr DPU.420.136.2020, która odmówiono P. K. nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (Dz.U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60; dalej: dyrektywa proceduralna 2013/32). Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/21 oddalił skargę wniesioną w tej sprawie. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o odmowie nadania skarżącej cudzoziemce statusu uchodźcy i odmowie udzielenia mu ochrony uzupełniającej. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu, jakkolwiek cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej, jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w powyższym przedmiocie stała się ostateczna, to przymusowe wykonanie ww. obowiązku przez cudzoziemca nie jest możliwe na podstawie zaskarżonej decyzji. Dopiero niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. Zażalenie zostało oparte na zarzucie naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. W jego uzasadnieniu strona wskazała na kwestię naruszenia art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Przepis ten stanowi, że państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Trafnie podniesiono w zażaleniu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się – a stanowisko to podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2018 r., II OZ 1239/18, dostępne w CBOSA; a także postanowienie NSA z 13 kwietnia 2021 r., II OZ 211/21). Podkreślenia wymaga, że pojęcie "rozpatrzenie środka zaskarżenia", o którym mowa w powołanym art. 46 ust. 5, odnosi się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 września 2018 r., w sprawie X, Y przeciwko Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-180/17 (ECLI:EU:C:2018:775), wskazał, iż prawo osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu w państwie członkowskim odnosi się, jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, do "postępowań odwoławczych przed sądem pierwszej instancji". W uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę, że do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpatrzenia w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 29 wyżej wskazanego wyroku TSUE i powołane tam orzecznictwo). Z przepisu art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wynika zatem, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, co do zasady, podziela zatem stanowisko przywołane w zażaleniu, że udzielenie ochrony tymczasowej dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym zobowiązania cudzoziemca do powrotu może okazać się w pewnych sytuacjach niewystarczające dla zagwarantowania cudzoziemcowi prawa pobytu na terytorium Polski do czasu zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej przed Sądem pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła jednak odnieść skutku argumentacja przywołana w zażaleniu co do zasadności udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu z uwagi na konieczność uwzględnienia prawa cudzoziemki do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, że po wniesieniu rozpoznawanego obecnie zażalenia, a przed jego rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/21 oddalił skargę w niniejszej sprawie. Wyrok ten, z uwagi na wniesioną przez cudzoziemkę skargę kasacyjną, nie jest prawomocny. Opisana sekwencja czynności procesowych Sądu pierwszej instancji miała kluczowe znaczenia dla kierunku rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Aktualnie, na dzień orzekania w sprawie, nie można przyjąć, że udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w drodze instytucji wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. jest konieczne dla zagwarantowania jej prawa do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji – w myśl art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32, skoro postępowanie przed tym Sądem zostało już zakończone wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r. Rozszerzanie przywołanej regulacji dyrektywy proceduralnej na etap postępowania kasacyjnego nie ma natomiast oparcia w przepisach prawa – w szczególności w analizowanym art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32. Konkludując, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby zostać uznane w tym momencie, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, za jedyny środek prawny chroniący skarżącą przed niebezpieczeństwem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o ile strona wskazałaby na inne okoliczności, niż jedynie ryzyko ograniczenia realizacji prawa cudzoziemki do sądu i odwołanie się do art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i w zażaleniu nie wskazała natomiast na żadne konkretne okoliczności faktyczne uzasadniające ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez zaskarżoną decyzję, które to okoliczności miałyby spowodować, że udzielenie jej ochrony tymczasowej w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym zobowiązania cudzoziemca do powrotu (w przypadku wydania takiej decyzji i jej zaskarżenia) byłoby niewystarczające w myśl argumentacji przedstawionej w zażaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a oddalił zażalenie.