IV SAB/Wr 360/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Oświaty Samorządowej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych UZASADNIENIE B. K. – Radna Rady Miasta O. (dalej: Radna, strona, wnioskodawczyni, skarżąca), w dniu 31 października 2019 r. skierowała do Zespołu Oświaty Samorządowej w O. (dalej: organ) pismo następującej treści: Zawiadomienie. Na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) wnoszę o przedstawienie w dniu dzisiejszym wszystkich wniosków o przyznanie nagród Burmistrza Miasta O. dla nauczycieli, zrealizowanych w miesiącach wrześniu i październiku 2019 roku oraz protokołu z w/w czynności. W odpowiedzi na powyższe pismo jego adresat również w dniu 31 października 2019 r. skierował do strony pismo następującej treści: Odpowiadając na Pani wniosek złożony w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) przekazuję w załączeniu przedmiotowe dokumenty, które zostały poddane anonimizacji, ze względu na informacje w nich zawarte w zakresie tajemnicy prawnie chronionej, zgodnie z art. 24 ust. 2 w/w ustawy. Także 31 października 2019 r. skarżąca skierowała do organu pismo z prośbą udzielenie informacji czy przesłane kopie wniosków dotyczących nagród nauczycieli są kompletne, czy wybiórcze. W odpowiedzi na powyższe pismo organ pismem z dnia 4 listopada 2019 r. poinformował, że przesłano zainteresowanej wszystkie wnioski o przyznanie nagród Burmistrza Miasta O. dla nauczycieli realizowanych w miesiącach wrześniu i październiku 2019 r. oraz protokoł z w/w czynności. Podano, że dnia 31 października 2019 r. wydano stronie zanominizowane oraz pozbawione treści prawnie chronione kopie wymienionych w piśmie dokumentów. W dniu 2 grudnia 2019 r. skarżąca w obszernym piśmie podjęła między innymi polemikę z organem odnośnie dokonanej anonimizacji. Wskazała, iż uważa przedstawione przez organ uzasadnienie za niewystarczające a decyzję odmowną za błędną. Podała, że art. 24 ust. 2 u.s.g. rzeczywiście wyłącza udzielenie informacji dotyczących między innymi dóbr osobistych pracowników, ale odmawiając na tej podstawie prawnej należy podać jakie w tej sprawie tajemnice są chronione. Zawarła też pytanie, czy pismo skarżącej z dnia 31 października 2019 r. zostało przez organ zarejestrowane. W piśmie z dnia 30 grudnia 2019 r. organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie anonimizacji przesłanych dokumentów – analizując treść art. 24 ust. 1 u.s.g. W dniu 17 stycznia 2020 r. skarżąca skierowała do organu pismo, w którym podała, że w związku z otrzymanym pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. wnosi na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. o udzielenie odpowiedzi w sprawie wycieku danych dotyczących imion i nazwisk nauczycieli, którzy otrzymali nagrody burmistrza i jakie działania w tej sprawie podjęto. Odpowiedzi w tej sprawie udzielono pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. W dniu 27 lutego 2020 r. oraz 18 maja 2020 r. skarżąca skierowała do Burmistrza Miasta O. za pośrednictwem Przewodniczącego Rady Miasta O. pisma nazwane interpelacja. W obu pismach pierwszy passus brzmi "Na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 506 ze zm.) w związku z otrzymanym pismem (...) z 31 stycznia 2020 roku wnoszę o udostępnienie pełnego (bez anonimizacji) wykazu nauczycieli, którzy otrzymali nagrodę burmistrza wraz z kwotą tych nagród. W piśmie z dnia 18 maja 2020 r. w miejsce daty 31 stycznia 2020 r. – wpisano datę 17 marca 2020 r. Odpowiedź na powyższe pisma udzielono kolejno w pismach z dnia 31 stycznia 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z prośbą o wyjaśnienie czy informacja, której żąda, wykaz nauczycieli którzy otrzymali nagrody burmistrza wraz z kwotą tych nagród, jest informacją chronioną, skarżąca zwróciła się do Wojewody D. i Urzędu Ochrony Danych Osobowych. W dniu 24 września 2020 r. skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu wniosła skarżąca. Zarzuciła organowi: 1) naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji – dalej u.d.i.p. – z zakresu w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W związku z powyższym wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 31 października 2019 r. i kolejnych składanych w tej sprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała na korespondencję toczoną pomiędzy stronami, a w szczególności odpowiedzi organu. Wskazując na odpowiedzi organu w pismach z dnia: 31 października 2020 r., 4 listopada 2019 r., 30 grudnia 2019 r., 17 marca 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. – mówiące, że informacja publiczna, o którą się zwróciła nie może być udostępniona, gdyż jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Skarżąca stwierdziła, że w tym zakresie nie została wydana decyzja. Podała, że faktycznie organ odmówił udzielenia odpowiedzi, zatem winien wydać decyzję. Nie podjęcie decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji a także jej nie udzielenie świadczy, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) odrzucenie skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jako dotyczącej sprawy niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, a zarazem wobec niewykazania własnego indywidulanego interesu prawnego przez skarżącą – względnie – 2) oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Podał, że we wniosku z dnia 31 października 2019 r. skarżąca jako podstawę swojego wystąpienia wskazała art. 24 ust. 2 u.s.g. Wskazując na treść art. 24 ust. 2 u.s.g. organ stwierdził, że rozpoznając wniosek uznał, że ujawnienie kwoty nagród przyznanych szeregowym nauczycielom, którzy nie pełnią funkcji kierowniczych, nie posiadają żadnych uprawnień w zakresie wydatkowania środków finansowych miasta O. oraz wydawania decyzji, naruszałoby dobra osobiste, w tym w szczególności prawo do prywatności. Ponadto dane osobowe tych nauczycieli są danymi prawnie chronionymi. Zauważył, że analogiczne stanowisko, co do zakresu działania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraził Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. załączonym do skargi. Podniósł, że odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 31 października została udzielona tego samego dnia – tylko z anonimizacją, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W tej sprawie strona skierowała szereg pism, w korespondencji konsekwentnie powoływała się jedynie na art. 24 ust. 2 u.s.g. Na wszystkie pisma skarżąca otrzymała odpowiedź. Powołany przepis nie precyzuje terminu ani formy udzielenia odpowiedzi radnemu korzystającemu z uprawnień określonych w art. 24 ust. 2 u.s.g. w zakresie udzielania informacji lub odmowy jej udzielenia, względnie udzielenia informacji zanonimizowanej. Ustawa nie nakazuje w szczególności stosowania formy decyzji do udzielania odpowiedzi, pisma były formowane zgodnie z zasadą przyjętą w art. 24 ust. 2 u.s.g. wobec powyższego pisma te posiadały niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Ponadto wskazał, na ugruntowane stanowisko judykatury, że Sąd nie sprawuje kontroli nad rozstrzygnięciami związanymi z działaniami radnych podejmowanych w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. Skarżąca ponadto nie wykazała naruszenia interesu prawnego co wyklucza, w ocenie ZOS, także rozpoznania sprawy w trybie art. 101 i 101a u.s.g. Ponadto organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów, skarżąca otrzymała w terminie odpowiedzi na wszystkie złożone pisma. Organ uczynił zadość obowiązkom określonym w art. 24 ust. 2 u.s.g. Ponadto radna nie złożyła wniosku w trybie art. 10 u.d.i.p. ale w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. w tej sytuacji trudno zarzucić organowi uchybienie art. 10 u.d.i.p. Gdyby Sąd uznał, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to podniósł, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest rozważenie zarzutu braku właściwości Sądu do rozpoznania niniejszej skargi. Stwierdzenie bowiem braku kompetencji w zakresie rozpoznania skargi uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Rozpoznając powyższy zarzut należy powołać treść art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Stanowi on, że do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane się sądy administracyjne. Art. 3 ust. 2 tej ustawy mówi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub bezczynności z zakresu administracji publicznej i dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego postępowań określnych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie § 2a art. 3 ustawy sądy administracyjnej orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie zaś z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z tych taksatywnie wymienionych spraw, których dotyczy kontrola sądowoadministracyjna wynika, że skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz wskazanych w tym przepisie procedur. Z powyższego przepisu (art. 3 p.p.s.a.) wynika także skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego – na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym, czy podatkowym. Kontrola Sądu sprowadza się do kontroli czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z powołanych przepisów wynika też, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Do rozważenia zatem pozostaje, czy taką sprawą jest niniejsza skarga. W ocenie Sądu treść wniosku skarżącej z dnia 31 października 2019 r. a także dalszych pism w sprawie powyższego wniosku daje podstawę do uznania, że stanowił on interpelację radnej w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W powołanym wniosku a także pismach strony, wymienionych wyżej, strona wyraźnie wskazuje podstawę swojego wystąpienia w art. 24 ust. 2 u.s.g. Kolejne pisma z dnia 27 lutego, 18 maja 2020 r. są nawet określone jako interpelacje. W każdym też piśmie skarżąca akcentuje, że występuje z kolejnym pismem jako radna. Art. 24 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 2 stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, handlowych z udziałem gminnych osób prawnych (...) z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej (ust. 2). W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (ust. 3). Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Okolicznością niesporną jest, że wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź na wniosek z dnia 31 października 2019 r., to jest tego samego dnia, w którym złożyła wniosek. Jak również i to, że przesłano stronie wnioskowane dokumenty – z tym, że dokonano ich anonimizacji. Spór w sprawie dotyczy nie ujawnienia nazwisk wszystkich osób (nauczycieli), które otrzymały nagrody oraz ich wysokości. Jednakże wynik rozpoznania takiej interpelacji nie podlega właściwości sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli Sądu – art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu (pkt I postanowienia). Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 232 § 2 p.p.s.a. Sąd zarządził również zwrot wpisu (pkt II). Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga powinna wskazywać między innymi przedmiot zaskarżenia. Brak takiego wskazania powoduje, że skarga zawiera braki, które nie dają podstawy do jej rozpoznania. "Gospodarzem" i inicjatorem postępowania jest skarżący i niedopuszczalne jest aby Sąd ustalał, wskazywał przedmiot zaskarżenia. Powyższe uwagi Sąd czyni w związku z nie wskazaniem przez skarżącą pełnego przedmiotu zaskarżenia "dalszym pism" i niesprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, mimo wezwania Sądu.