III SA/Po 168/20

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta K., wskazując na art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, ust. 1a i w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 12 pkt 1, ust. 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. nr [...], poz. 282 z późn. zm.) wymierzył Spółce A. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie [...] sztuk jednostronnych reklam "[...]" w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ulicy [...] przy posesji nr [...] o powierzchni łącznej [...] m2 za okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzony [...] kwietnia 2019 r. przegląd pasa drogowego ulicy [...] wykazał umieszczenie [...] sztuk jednostronnych reklam "[...]" w pasie drogowym ww. ulicy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Właściciela reklam ustalono w oparciu o informacje zamieszczone na nośniku reklamowym, uzgodnienia do warunków zabudowy oraz dane zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym. W oparciu o pomiary wykonane w terenie, prowadzoną przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji ewidencję ulic i dostępne materiały geodezyjne, sporządzony został protokół przeglądu oraz zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec Spółki A z siedzibą w O. (dalej jako spółka, skarżąca). W toku postępowania spółka złożyła wyjaśnienia, tłumacząc zaistniałą sytuację koniecznością wykonania prac porządkowych terenu budowy przy inwestycji. Dalej organ wskazał, że lokalizacje reklam zostały zaznaczone na kopii mapy zasadniczej, ze szczegółowo naniesionymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w oparciu o wykonane w terenie pomiary w odniesieniu do stałych obiektów terenowych. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Spółka nie występowała z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym ulicy [...] w ww. okresie a więc nie posiadała zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ww. ustawy - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska K. w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. nr [...], poz. 282 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 uchwały, opłata za ustawienie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej wynosi [...] zł za 1,0 m2 powierzchni reklamy, za jeden dzień. W związku z powyższym kara za umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym za ww. okres wynosi [...] zł ([...] m2 x [...] zł/m2 za dzień x 15 dni). W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji spółka zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że posadowiła w pasie drogowym reklamę na wskazany okres, 2) naruszenie §4 ww. uchwały nr [...] Rady Miejskiej K., poprzez nieuzasadnione zastosowanie, 3) naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia sprawy, przerzucenie ciężaru dowodu na stronę, oraz prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Oceniła, że organ przyjął bezpodstawnie, tj. bez zgromadzenia na tą okoliczność jakichkolwiek dowodów, iż spółka zajmowała pas drogowy przez okres 15 dni. We wskazanym w decyzji okresie były dokonywane prace porządkowe na terenie budowy, przy inwestycji. Odbywały się one jednak poza pasem drogowym i trwały jeden dzień, a nie jak wskazał organ, 15 dni. Reklamy zostały czasowo umieszczone w okolicy stacji, w związku z prowadzonymi pracami. Organ w zakresie ustalenia dat i okoliczności posadowienia reklamy posłużył się domniemaniem, w miejsce jej udowodnienia, co zdaniem spółki stanowi o naruszeniu reguł prowadzenia postępowania dowodowego przez organ. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Jak wynika z protokołu przeglądu pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz materiałów fotograficznych dołączonych do niego w wyniku przeprowadzonej kontroli pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2019 r., przy przedmiotowej posesji znajdowały się [...] tablice reklamowe jednostronne myjni samochodowej, o wymiarach 100x100 cm Jak wynika z adnotacji Inspektora Nadzoru, kontrola pasa odbyła się w dniu [...] maja 2019 r. i reklamy znajdowały się nadal w pasie drogowym. Z kolejnej adnotacji, z [...] maja 2019 r., wynika że pas drogowy został zwolniony. Odnosząc się do terminu, w którym przedmiotowe reklamy umieszczone były w pasie drogowym, SKO wskazało, że protokół przeglądu pasa drogowego w myśl art. 75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy dopuścić jako dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. SKO stwierdziło, że kwestionując ustalenie organu dotyczące powyższego okresu spółka nie przedstawiła żadnych dowodów ani chociażby nie uprawdopodobniła, że przedmiotowe reklamy umieszczony był jedynie czasowo. Twierdzenie spółki, że reklamy ustawione były w pasie drogowym jedynie na okres kilku godzin, stoi w sprzeczności z adnotacją urzędową z [...] maja 2019 r. na protokole przeglądu pasa drogowego, że "reklamy nadal w pasie drogowym". SKO oceniło, że skoro spółka nie usunęła reklam po kilku godzinach (jak podaje) oraz nie uczyniła tego bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to przyjąć należy, że godziła się na zapłacenie wyższej kary, niż miałoby to miejsce w sytuacji niezwłocznego usunięcia spornych nośników. Spółka A z siedzibą w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na Spółkę A z siedzibą w O. kary pieniężną za umieszczenie [...] sztuk jednostronnych reklam "[...]" w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ulicy [...] przy posesji nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę wskazanych wyżej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1, u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika zaś z ust. 12 art. 40 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. Opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6). Reklamą, jak wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Jak ustalił organ, na podstawie protokołu przeglądu pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., materiałów fotograficznych oraz sporządzonych w dniu [...] maja i [...] maja 2019 r. adnotacji Spółka A umieściła [...] sztuki jednostronnych reklam "[...]" w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ulicy [...] przy posesji nr [...] - [...] i [...] - [...] o powierzchni łącznej [...] m2 na okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z treści zarzutów podniesionych w skardze, skarżąca kwestionuje ustalenia organu dotyczące okresu, w jakim reklamy pozostawały w pasie drogowym. Skarżąca podniosła, ze reklama została przestawiona w obrębie stacji na czas trwania prac porządkowych na terenie posesji. Była to jednak sytuacja incydentalna trwająca kilka godzin, nie zaś , jak wskazuje organ 15 dni. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane okoliczności pozwalające na ustalenie dni, w jakich dokładnie była posadowiona reklama. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Jak wynika bowiem z protokołu przeglądu pasa drogowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., i załączonych do niego materiałów fotograficznych, w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] kwietnia 2019 r. stwierdzono umieszczenie reklam w pasie drogowym ww. ulicy, czego skarżąca spółka nie kwestionuje. Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach [...] maja i [...] maja 2019 r., co wynika z adnotacji inspektora nadzoru ( k. 3 akt adm.) Przy czym, kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2019 r. potwierdziła, że reklamy nadal znajdowały się w pasie drogowym. Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej ustalenia, wynikające z protokołów kontroli, w sposób wystarczający uzasadniają ocenę organu, co do liczby dni zajmowania pasa drogowego, tj. od dnia kontroli pasa drogowego - [...] kwietnia 2019 r. do dnia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r., która wykazała, że reklamy nadal znajdują się w pasie drogowym. Strona skarżąca ani w postępowaniu przed organami ani w skardze wniesionej do Sądu nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu, który podważałby ustalenia dokonane przez organ. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.