II SA/Wa 258/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 300 (trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w przedmiocie dysponowania zasobem mieszkaniowym Miasta [...], zwana dalej "Uchwałą". Orzeczono nią o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu p. K. G., zwanej dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu uchwały wskazano: - Wnioskodawca wystąpił o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...]; w podaniu nie udokumentował obecnego miejsca zamieszkania czy pobytu; wskazał pięć adresów lokali, gdzie - jak oświadczył - ma możliwość nocowania, - w związku z tym - na adres wskazany przez Wnioskodawcę - skierowano pismo o konieczności uzupełnienia wniosku; pismem tym poinformowano też Wnioskodawcę, że osoba ubiegająca się o najem lokalu ma obowiązek wykazać obecne miejsce zamieszkania lub pobytu, a Zarząd Dzielnicy - rozstrzygając wniosek - musi mieć każdorazowo możliwość oceny, czy wnioskodawca spełnia w miejscu zamieszkania czy pobytu kryteria do uzyskania kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej; ustalenia te - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - w znacznym zakresie mogą być dokonywane wyłącznie przy współudziale strony; organ nie jest bowiem w stanie samodzielnie ustalić faktycznego miejsca zamieszkania wnioskodawcy, - Wnioskodawcę poinformowano ponadto, że - zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj.Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą mieszkaniową" - niezłożenie wskazanych dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku, - w odpowiedzi Wnioskodawca nie wskazał miejsca zamieszkania - ponownie podał listę czterech lokali, w których nocuje, - w tej sytuacji - wobec braku jednoznacznych informacji o obecnym miejscu zamieszkania Wnioskodawcy - nie można określić czy spełnia on przesłanki zawarte w § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej - czy jest osobą bezdomną lub - ze względu na miejsce zamieszkania - pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, - nie można dodatkowo przeprowadzić stosownej analizy, zgodnie z przepisem § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały mieszkaniowej, oraz nie można stwierdzić czy przedmiotowy wniosek jest złożony zgodnie z właściwością miejscową, określoną w § 22 ust. 1 danej uchwały, - średni miesięczny dochód Wnioskodawcy w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 1.277,88 zł (renta); minimum dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 2.420 zł., - nie można stwierdzić, czy Wnioskodawca spełnia kryterium określone w § 4 pkt 1 uchwały mieszkaniowej; nie uzupełnił bowiem wniosku o wymagane dokumenty; zgodnie zaś z § 22 ust. 5 wskazanej uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Skargę - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – złożył Wnioskodawca. Zarzucono naruszenie: - § 4 uchwały mieszkaniowej, upatrywane w odmowie przyznania Wnioskodawcy lokalu mieszkalnego z zasobu miasta pomimo, że jest osobą bezdomną, - § 22 ust. 5 uchwały upatrywane w bezzasadnym zarzucie niezłożenia wymaganych dokumentów wobec żądania wskazania przez Wnioskodawcę adresu zamieszkania; było to podstawą odmowy, pomimo, że - będąc osobą bezdomną, nieposiadającą miejsca zamieszkania i zameldowania – Wnioskodawca nie jest w stanie podać adresu zamieszkania, a wszystkie wymagane dokumenty i oświadczenia złożył, - art. 75 pkt. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), upatrywane w niewypełnieniu obowiązku, jaki spoczywa na władzy publicznej, w postaci prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli - w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności - poprzez odmówienie osobie bezdomnej prawa do lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wywodząc, że Wnioskodawca zamieszkuje w istocie w kilku miejscach, gdzie znajomi umożliwiają mu nocowanie. Nie ma jednak żadnych praw do lokalów, gdzie nocuje. Jest więc osobą bezdomną. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że Uchwała nie narusza prawa. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi gdyż nie dopatrzył się przesłanek określonych art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), - rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (tak: k. 29). Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście należy wskazać, że rolą Sądu jest ocena legalności działania organu kolegialnego (Zarządu Dzielnicy) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wobec treści przepisów prawa materialnego, zakreślających, kto jest uprawniony do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów gminy (tu zawarcia umowy lub zamieszczenia na stosownej liście). Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały. Treść uzasadnienia Uchwały – wobec komunikowanych w skardze argumentów i okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań organu (w kontekście ich wagi w sprawie a potem ewentualnego zweryfikowania) - nie pozwala uznać, aby sprawa została szczegółowo rozważana w istotnych aspektach. W szczególności nie jest możliwe stosownie dokładne zrekonstruowanie, jakie były ustalenia faktyczne i przesłanki wydania kwestionowanego aktu, którym odmówiono umieszczenia Wnioskodawcy na stosownej liście osób, uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów gminy. W rozpoznawanej sprawie nie odniesiono się w istocie do kryteriów podstawowych, warunkujących zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu, a więc § 4 uchwały mieszkaniowej w brzmieniu: "Lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.". Jak wynika z danego przepisu prawa miejscowego lokale z zasobu mieszkaniowego gminy mogą być przydzielane osobom przy spełnieniu równocześnie dwóch wymagań. Jedno z nich dotyczy sytuacji materialnej (tu - progu dochodowego) zaś drugie aktualnych faktycznych warunków mieszkaniowych (bezdomność lub nieprzekraczanie konkretnego metrażu na osobę). Wobec treści uzasadnienia Uchwały wypada przyjąć, że nie kwestionowano spełnienia kryteriów z § 4 pkt 2 (dochodowe). Lakoniczna argumentacja w uzasadnieniu Uchwały nie zawiera w istocie spójnego i logicznego wywodu, w kontekście ram normatywnych zamieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy na najem lokalu komunalnego, wedle kryteriów określonych uchwałą mieszkaniową. Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu przesłanek odmowy należy wskazać, co następuje: - brak stałego miejsca zamieszkania czy nocowanie w różnych miejscach nie wyłącza możliwości uzyskania lokalu z zasobów gminy o ile określona osoba w istocie jest bezdomna, - z uzasadnienia uchwały nie wynika dlaczego w danym przypadku brak wskazania stałego miejsca przebywania (czy nocowania) uniemożliwia ocenę, czy są spełnione warunki uzyskania lokalu z zasobu gminnego; w szczególności nie wnika, aby organ powziął uzasadnione wątpliwości, czy Wnioskodawca jest osobą bezdomną; o ile z kolei jest osoba bezdomną, nie może mieć znaczenia brak możliwości oceny kryteriów metrażowych, - z uzasadnienia nie wynika, dlaczego brak wskazania przez Wnioskodawcę stałego miejsce noclegu uniemożliwia ustalenie właściwości organu do rozpoznania wniosku; podstawą dla nieuwzględnienia wniosku mogą być wyłącznie uzasadnione wątpliwości, czy dana osoba jest uprawniona do skorzystania z pomocy mieszkaniowej danej gminy; w uzasadnieniu nie wskazano na taką przesłankę. W takiej sytuacji nie można uznać, aby w danym przypadku rozpoznano sprawę w kontekście ustalenia, czy zachodzą przesłanki zawarcia umowy bądź zamieszczenia Wnioskodawcy na stosownej liście. Reasumując, treść uzasadnienia Uchwały nie pozwala uznać, że sprawa - przed podjęciem danego aktu przez organ kolegialny – członków Zarządu Dzielnicy - została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych uwarunkowań faktycznych. W takim przypadku zaskarżony akt nie może być uznany za odpowiadający prawu - przy uwzględnieniu zasady praworządności. Chybione jest stanowisko organu jakoby - wobec brzmienia § 22 ust. 5 uchwały mieszkaniowej - dopuszczalna było odmowa zakwalifikowania do zawarcia umowy wyłącznie wobec nieprzedłożenia stosownych dokumentów. Niespełnienie wymagań formalnych zakreślonych uchwałą "może" jedynie stanowić podstawę odmowy uzgodnienia żądań strony. Natomiast nie uwzględnia się wniosku jedynie wówczas, gdy brak przedłożenia stosownych dokumentów faktycznie uniemożliwia ocenę, czy spełnione są materialne warunki uzyskania prawa do lokalu z zasobów komunalnych. W rozpatrywanym przypadku jak wskazano nie wywiedziono tego w treści uzasadnienia. Z kolei - wobec nieodniesienia się przez Zarząd do istotnych okoliczności sprawy - przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, co do zarzutów naruszenia zawartych w uchwale mieszkaniowej przepisów prawa materialnego, określających, kto może uzyskać prawo do lokalu z zasobów gminy, czy reguł rangi konstytucyjnej, co do prawa do pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 uwzględniając uiszczony przez Wnioskodawcę wpis. Rozpatrując ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.