I SA/Bk 574/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy w Ł. na uchwałę Rady Gminy Zbójna z dnia 27 września 2019 r. nr VII/47/19 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. 1. W dniu 27 września 2019 r. Rada Gminy Zbójna podjęła uchwałę nr VII/47/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. 2. Powyższa uchwała został podjęta na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i 4, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako "u.c.p.g."). W § 1, 2 i 3 przedmiotowej uchwały ustalono podstawową miesięczną stawkę opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, która na stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stanowić za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny kwotę 25,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, a w przypadku nie wypełnienia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny kwotę 60,00 zł od jednego mieszkańca. 3. Na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Ł. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. u.p.c.g. i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie. W ocenie Prokuratora Rejonowego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które jest istotne, bo wykracza poza ustawowe umocowanie. Wskazując na powyższe, Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. 4. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zasadniczo z powodu innych powodów niż w niej wskazano. 2. Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. 4. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002 Nr 100, poz. 908 ze zm, dalej jako: ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z 27 września 2019 r. Rady Gminy Zbójna nr VII/47/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, która nie jest przewidziana w ustawie. 5. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2 a u.c.p.g., w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. I czy naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę jej autor słusznie podnosi, że wyżej wymieniony zapis "kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym" użyty wielokrotnie w uzasadnieniu wniesionej skargi ze wskazaniem, że znajduje się on w zaskarżonej uchwale, jest niezasadny. Przedmiotowa uchwała w swojej treści nie zawiera określenia "gospodarstwo domowe". Nie mniej jednak w treści uchwały kilkukrotnie użyto innego nie ustalonego przez ustawodawcę kryterium tj. "stawki opłaty na jednego mieszkańca". Użycie przedmiotowego kryterium nie było zasadne, gdyż ustawa takiego kryterium w żadnym z jej przepisów nie przewiduje. Co prawa w art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. znajduje się odniesienie zgodnie z którym wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Jednak owo odesłanie, to jest przepis art. 6k ust. 1 u.c.p.g. stanowi jedynie o "ustaleniu stawki takiej opłaty", w żaden sposób nie wskazuje ani nie różnicuje wysokości tej stawki od przyjętego w skarżonej uchwale kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca". Ponadto, pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika upoważnienie rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j u.c.p.g., dodatkowego kryterium, nie przewidzianego w tej ustawie. Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela, a przekładając powyższe rozważania na rozstrzyganą przez sąd skargę na uchwałę Rady Gminy Zbójna z dnia 27 września 2019 r., w przedmiotowej sprawie, tym dodatkowym i niezgodnym z ustawą kryterium, jest kryterium "stawki opłaty na jednego mieszkańca". Prawidłowy zapis uchwały w § 2 i § 3 do których odnosi się § 1 uchwały, powinien nosić przewidziane w ustawie brzmienie "stawki takiej opłaty". 5. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazany powyżej przepis dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego, przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Zatem nie każde naruszenie prawa uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2019 r., II SA/Ol 527/19). Zdaniem tut. sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Każda regulacja odmienna niż wyraźnie nakazał to ustawodawca w tekście przepisu ustawy jest naruszeniem prawa i to naruszeniem istotnym. Przekroczeniem przez Radę Gminy w Zbójnej delegacji ustawowej, oznacza, iż konieczne stało się jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, co jest możliwe wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd. Jak już wskazywano nieprzewidziane w ustawie kryteria zawarte są w § 2 i § 3 uchwały, a powiązany z nimi jest § 1 uchwały, a także paragrafy kolejne. Po ich wyeliminowaniu cała uchwała straciła by "ratio legis". 6. Biorąc powyższe pod uwagą sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.