III SA/Kr 622/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej powoływanej jako "u.ś.r."), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz.1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny N. L., urodzoną [...] 1986 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 29 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką N. L. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 26 lutego 2002 roku wynika, że córka skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od 25 czerwca 2001 r. Niepełnosprawność córki skarżącej powstała przed 16 rokiem życia. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 29 października 2019 r. nr akt [...] wynika, że N. L. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a stan ten datuje się w okresie sprzed 1 października 2019 r. Organ ustalił, że skarżąca od 1 października 1989 roku pobiera świadczenie emerytalne (pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6.02.2020 r., sygn. [...]). Jak wynika z oświadczenia skarżącej (w odwołaniu od decyzji organu I instancji) pobiera ona wcześniejszą emeryturę z tytułu choroby córki, którą opiekuje się od urodzenia ze względu na jej stan zdrowia. Skarżąca nigdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca B. L., podnosząc że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że aby zająć się niepełnosprawnym dzieckiem musiała zrezygnować z pracy i swojego życia. Podniosła, że córka wymaga całodobowej opieki, a mąż skarżącej również posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Jest również niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki skarżącej. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO stwierdziło, że zasadnym byłoby przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia na rzecz niepełnosprawnej córki, gdyż N. L. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność jej datuje się od dzieciństwa. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 czerwca 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego nie zostały jednak spełnione pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca pobiera emeryturę. Na powyższą decyzję B. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W skardze skarżąca podniosła, że chodzi jej o wyrównanie różnicy pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, która wynosi 616,61 zł. Jej emerytura wynosi bowiem 1213,39 zł, a wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to 1830 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką N. L. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy oby instancji uznały, że skarżąca spełnia negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., a mianowicie ma ustalone prawo do emerytury. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, córkę skarżącej zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności w 2001 r., niepełnosprawność natomiast datuje się od dzieciństwa. Skarżącą pobiera emeryturę od 1.10.1989 r. Jak wynika z oświadczenia skarżącej zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zrezygnowała z zatrudnienia i przeszła na wcześniejszą emeryturę z uwagi na konieczność sprawowania opieki na córką. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła 29 stycznia 2020 r. mając ustalone od 1.10.1989 r. prawo do wcześniejszej emerytury. Jak wynika z treści skargi wniosek ów był umotywowany różnicą w wysokości pobieranej emerytury (1213,39 zł), a aktualną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego (1830 zł). Organ nie kwestionował faktu, że skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną od dzieciństwa córką. Spór w niniejszej sprawie wyniknął na kanwie nowej linii orzeczniczej dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapoczątkowanej wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 833/18), podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Gdańsku (wyrok z 12.09.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19) i NSA (wyrok z 28.06.2019 r., sygn. akt I OSK 757/19). Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym we wskazanych orzeczeniach narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, zaakcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w powołanym wyżej przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia w nim wymienione. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony w wymienionych wyżej orzeczeniach pogląd w zakresie uznania, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. W realiach niniejszej sprawy (według stanu na dzień wniesienia skargi i według oświadczenia skarżącej) świadczenie emerytalne wynosiło 1213,39 zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia to 1830 zł. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone w szczególności prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy administracji. Na marginesie należy wskazać, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do świadczenia emerytalnego ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.