IV SA/Wa 159/20

SENTENCJA Dnia 3 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 roku sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 roku nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 7; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2012 r. Rada Miasta [...], powołując się na art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca Spółka), domagając się na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa w postaci: 1) art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa o czystości), polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, przez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności; 2) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (rozporządzenie Ministra Środowiska), w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań, które nie dotyczą pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych; 3) § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. W skardze wniesiono o: 1) dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma na okoliczności odpowiednio wskazane w treści jego uzasadnienia; 2) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie na skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarga prawidłowo została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. Wskazać przy tym należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która zmieniła m.in. w art. 2 treść wskazanego wyżej przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 9 treść art. 52 i 53 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jednak mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 1 czerwca 2017 r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (min. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przedmiotem skargi jest niewątpliwie akt podjęty przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie przepisem 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając tak wniesioną skargę sąd w pierwszej kolejności bada, czy spełnia ona wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi), a następnie może przejść do oceny tego, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, i czy ów interes został naruszony. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa. Z akt postępowania wynika, że skarżąca Spółka wezwała Radę Miasta [...] i Burmistrza Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Wezwania takie zostały doręczone Radzie Miasta [...] i Burmistrzowi Miasta [...] w dniu 31 października 2019 r. W piśmie z 21 listopada Burmistrz Miasta [...] poinformował, że wezwanie do usunięcie naruszenia nie zostanie uwzględnione. Rada Miasta [...] nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą. Strona wniosła skargę po doręczeniu Radzie Miasta [...] i Burmistrzowi Miasta [...] wezwania do usunięcia naruszenia. Skarga została wniesiona przed upływem sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Uznać należało zatem, że skarżąca Spółka zachowała przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w jego dotychczasowym brzmieniu) termin do wniesienia niniejszej skargi. W świetle tegoż przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). W następnej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię, czy strona skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, kwestia ta w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca Spółka jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie m. in. odprowadzania i oczyszczania ścieków, otrzymała w dniu 26 września 2019 r. decyzję Burmistrza Miasta [...], w której udzielono skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta [...]. W zezwoleniu tym zostały określone wymagania, jakie powinna spełniać skarżąca, niektóre z nich są tożsame z wymaganiami wynikającymi z zaskarżonej uchwały. Skoro przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do skarżącej bezpośrednio, w ocenie Sądu, skarżąca Spółka wykazała, że posiada interes prawny w kwestionowaniu tej uchwały. Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie miasta [...], podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Norma kompetencyjna zawarta w przytoczonym przepisie przesądza o charakterze zaskarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Gminie bowiem przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. W myśl wskazanego przepisu, prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego, gdyż gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego nigdy nie można domniemywać, a zatem konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Jednocześnie dostrzec należy, że omawiany przepis art. 7 ust. 3a ustawy wskazuje również szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji rady gminy sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego rodzaju działalności, tj. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Powyższa norma kompetencyjna - upoważnienie nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zagadnień innych niż wskazane w art. 7 ust. 3a ustawy, w tym również określania takich wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, czyli po uzyskaniu zezwolenia, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej, kwalifikujące się do kategorii istotnych naruszeń prawa i uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego. Zatem, określenie zasad prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 października 2011, sygn. II SA/Łd 819/11, wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 251/12, Lex nr 1219110). W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale treści normatywnej ujętej w § 1 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej uchwały, określającym czynności wykonywane przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przedmiotowe zezwolenie, niewątpliwie już po uzyskaniu zezwolenia. Normy zawarte w przywołanym przepisie ocenianej uchwały wyrażone w treści - "zawierać umowy opróżnianie zbiorników bezodpływowych z użytkownikami nieruchomości oraz wystawiać pokwitowania za wykonane usługi" - określają obowiązki, które dotyczą już wykonywanej działalności, czyli odnoszą się do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w przedmiotowym zakresie, co jest możliwe dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Tymczasem raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 7 ust. 3a ustawy o czystości ogranicza kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności. Tym samym uchwała podjęta w trybie art. 7 ust. 3a ustawy o czystości nie może dotyczyć kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów, powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań (§ 1 ust. 1 pkt 7), a już ujętych w kwestionowanej uchwale. Określenie przez Radę Miasta [...] sposobu wykonywania tychże obowiązków w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem, co uzasadnia uwzględnienie skargi. W odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ustawodawca zrezygnował z samodzielnego określenia stawianych im wymagań, pozostawiając te kwestie nadal w kompetencji rady gminy, a nadto w art. 7 ust. 7 ustawy pozostawił delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. Zgodnie z § 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia z 14 marca 2012 r. wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej (pkt 1), zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami (pkt 2), miejsc przekazywania nieczystości ciekłych (pkt 3) - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Z powodów wyżej wymienionych zakwestionowany w skardze § 1 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej uchwały nie stanowi warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania Rada Miasta [...] została upoważniona. Określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy i świadczy o wadliwości przedmiotowej uchwały, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych przepisów uchwały, tj. nakładających na przedsiębiorców obowiązki, jakie należy spełnić przy realizacji zadań, wynikających z udzielonego zezwolenia. W orzecznictwie akcentuje się, że na mocy art. 7 ust. 3a ustawy rada gminy posiada ustawowe upoważnienia, ale wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji zadań, czyli w wyniku uzyskanego zezwolenia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 251/12, LEX nr 1219110; wyroki WSA w Opolu z 17 października 2013 r., sygn. II SA/Op 298/13 i z 17 sierpnia 2015, sygn. II SA/Op 311/15 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest również zarzut naruszenia § 115 i 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 1 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej uchwały jest zbędny, a ponadto nieprecyzyjny. Zmiana decyzji może bowiem nastąpić tylko w wypadkach prawem przewidzianych, w określonych trybach i przez właściwy organ. Z brzmienia uchwalonego zapisu można wywnioskować, że Rada wprowadzając taki zapis, umożliwiła nałożenie dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, z uwagi na bliżej nieokreślone wymagania prawne. Brak jest podstawy prawnej dla stanowienia przez Radę w uchwale, o prawie nałożenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w skardze (art. 106 § 3 p.p.s.a.) jest uzasadnione, gdyż wnioskowane dowody pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały. Reasumując, w świetle przedstawionych rozważań prawnych, Sąd stwierdził, że zakwestionowany w skardze przepis uchwały nie stanowi warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określenia Rada Miasta [...] została upoważniona. Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.