II OW 110/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Izabela Bąk-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem datowanym 29 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się z wnioskiem o "rozstrzygnięcie sporu o właściwość" pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] poprzez wskazanie tego drugiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą Budowa kanalizacji ściekowej wraz z oczyszczalnią ścieków w miejscowości [...] działki nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb[...]. W ocenie Wójta po analizie aktualnego stanu prawnego i wprowadzonych zmianach dnia 1 stycznia 2017 r. w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) - dalej: ustawa środowiskowa, oraz w zawartych w niej przepisach przejściowych, władnym do dokonania zmian w przedmiotowej decyzji jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w[...] . W świetle nowelizacji powołanej ustawy w przypadku, gdy inwestorem jest Gmina, władnym do prowadzenia postępowania skutkującego określeniem wpływu na środowisko lub jego braku, dla danego przedsięwzięcia, leżą w kompetencji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. RDOŚ w [...] powołując się na przepisy przejściowe określające, że dla postępowań wszczętych na podstawie ustawy, przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, właściwym do zmiany decyzji jest Gmina. Natomiast w ocenie Gminy postępowanie w tej sprawie zostało zakończone, o czym świadczy wydanie decyzji oraz jej uprawomocnienie, a określenie wpływu danej inwestycji po wprowadzonych zmianach, tj. poprowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji leżą po stronie RDOŚ. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł odpowiedź na wniosek Wójta Gminy[...] , wskazując, że organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia postępowania. Podkreślił, że do zmiany wydanej już decyzji właściwy jest organ administracji publicznej, który ją wydał, a zatem Wójt Gminy. Powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OW 27/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, tj. sporem pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego (wójtem) a organem administracji rządowej (niezespolonej - właściwym do realizacji zadań na obszarze województwa). Zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. takie spory rozstrzyga sąd administracyjny, a konkretnie, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny. Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie jednak z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej, w jednym przypadku organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć określonych w pkt 4 (a więc przedsięwzięć, dla których co do zasady właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta), jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ten sposób ustawodawca usunął ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu, w sytuacji, w której wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony przez daną jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzyga organ wykonawczy tej jednostki. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 37 lit. a tiret drugie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936) i wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. W art. 11 ustawy nowelizującej ustawodawca ustanowił regulację intertemporalną, zgodnie z którą w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w odniesieniu do przedsięwzięć dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. Cytowana norma intertemporalna dotyczy więc tylko postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji i nie może mieć zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 K.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W tak zakreślonych ramach prawnych spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Kwestia zmiany właściwości organów na skutek zmiany przepisów prawa materialnego była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie sytuacji, w której na skutek zmiany przepisów prawa materialnego doszło do zmiany organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w poprzednim stanie prawnym, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada sformułowana w tej uchwale może zostać zastosowana również w odniesieniu do decyzji wydawanych w trybie art. 155 K.p.a., szczególnie uwzględniając, że przepis ten w sposób znacznie bardziej jednoznaczny określa właściwość organu niż art. 157 § 1 K.p.a. dotyczący właściwości organów do stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W tym wypadku ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "organ administracji publicznej, który ją wydał". Oznacza to, że organ właściwy do zmiany decyzji środowiskowej powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc z uwzględnieniem zasady ogólnej i literalnego brzmienia art. 155 K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OW 27/17, [w:] CBOSA). Organem właściwym do zmiany decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta Gminy [...] jest zatem ten organ jako organ, który wydał decyzję środowiskową. Nie bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia jest również, że nowelizacja ustawy środowiskowej stanowiła transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L 26 z 28.01.2012, str. 1) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.Urz.UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Z treści art. 9a tej dyrektywy wynika, że gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie wniosek inwestora nie dotyczył wydania decyzji środowiskowej, lecz jej zmiany, co w świetle art. 155 K.p.a. zawęża zakres orzekania przez organ gminy lub miasta. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się więc w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r., II OSK 37/15, LEX nr 2169177). Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.