II SA/Rz 780/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Ł. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Ł. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpatrzeniu wniosku B. W (dalej w skrócie: "wnioskodawczyni"), Wójt decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...] w P., gmina . Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 5, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) – ustalił dla wnioskodawczyni warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...]w P., gmina. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy planowana zabudowa nie pozwala na określenie wymagań dla nowej wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wymaganych wskaźników, 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, w szczególności na uznaniu, że na terenie wokół planowanej inwestycji istnieje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże zdaniem skarżącej, na terenie występuje niemalże wyłącznie zabudowa zagrodowa będąca zupełnie innym typem zabudowy niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, i tym samym na bezpodstawnym uznaniu, iż planowana inwestycja spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., 3) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżanej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów u.p.z.p. znajdujących zastosowanie w sprawie, a następnie stwierdziło, że Wójt prawidłowo przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. SKO wskazało, że jak wynika z akt sprawy, Wójt stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, zaznaczając, że zasadniczo wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. SKO wskazało również, że teren objęty wnioskiem zawiera się w obszarze gruntów rolnych klasy IV i nie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, iż są one nieuzasadnione. Zdaniem SKO analiza przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów. Wyniki analizy stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Z jej treści wynika, że parametry planowanej inwestycji i kontynuacji funkcji zostały ustalone w oparciu o istniejącą zabudowę na działce nr [...]. Wójt prawidłowo uznał, że działka ta, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wójt nie opierał się w swojej analizie na zabudowie zagrodowej, zarzuty odwołania są zatem w tym zakresie bezzasadne. W ocenie SKO organ I instancji wyczerpująco ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. W tym zakresie zarzut dotyczący braków w uzasadnieniu decyzji z uwagi na jego enigmatyczność nie może zostać uwzględniony. SKO zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszczono w decyzji. Nie jest również decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy - tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Skarżąca powtórzyła zarzuty nr 1 i 2 odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wokół planowanej inwestycji znajdują się obiekty w tzw. zabudowie zagrodowej, co nie pozwala na stwierdzenie, iż planowana zabudowa umożliwia określenie wymagań dla nowej wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wymaganych wskaźników. Skarżąca wskazała również, że działka nr [...], stanowiąca podstawę do określenia kontynuacji funkcji, jest zabudowana obiektami związanymi z prowadzeniem produkcji rolnej. Tym samym wybudowanie na terenie działki nr [...] wyłącznie obiektu mieszkalnego, nie związanego w żaden sposób z produkcją rolną, będzie stało w rażącej sprzeczności z charakterem okolicznej zabudowy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż teren, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sklasyfikowany jest jako grunty orne (RIV). Jak wynika z załącznika numer 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty orne są to grunty ściśle związane z działalnością i produkcją rolniczą. Zatem realizacja inwestycji będącej de facto budową obiektu jednorodzinnego pozostaje w sprzeczności z klasyfikacją przedmiotowego gruntu. Ponadto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy ustalonego uchwałą numer [...] wprowadzony został zakaz zabudowy. Również zgodnie z nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren nie miał służyć celom mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa procesowego regulujące zakres i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, wobec czego wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z akt sprawy wynika, że do wniosku inwestora zostały załączone dwie mapy: katastralna w skali 1:2880 i zasadnicza w skali 1:1000. Na żadnej z przedmiotowych map wnioskujący nie określił terenu objętego wnioskiem. Nie wykreślił na mapie liniami z zaznaczeniem punków orientacyjnych obszaru, którego wniosek dotyczy. Jest to okoliczność o tyle istotna, że z części tekstowej wniosku wynika, że dotyczy on całej działki nr [...]. Tymczasem z analizy urbanistycznej i powielającej ją w tym zakresie decyzji wynika, że wniosek dotyczy wyłącznie części działki [...]wyznaczonej na załącznikach graficznych tak do analizy, jak i do samej decyzji. W aktach nie znajduje się żadne pismo inwestora modyfikujące pierwotny wniosek, nie ma również żadnych innych dokumentów pozwalających zweryfikować motywy, jakimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy wyłącznie na części działki [...]. Sąd przypomina, że właściwie bezwyjątkową zasadą jest, że warunki zabudowy ustala się dla terenu inwestycji w sensie prawnym, a więc w granicach prawnych działek ewidencyjnych, które się na ten teren składają. Kolejna kwestia, o analogicznym charakterze, dotyczy realizacji wymogu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje, aby wniosek zawierał charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. I w tym wypadku, część graficzna wniosku w żaden sposób nie realizuje przedmiotowego wymogu. Co więcej, kolejny raz przekłada się to sprzeczność wniosku z treścią analizy i decyzji. We wniosku wyraźnie podano, że wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z drogi wewnętrznej nr [...]; informacja ta nie znalazła odzwierciedlenie w części graficznej wniosku, gdzie w ogóle nie wykreślono miejsca wjazdu na teren inwestycji. Z części tekstowej decyzji wynika, że wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się przez drogę wewnętrzną na działkach [...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Z załącznika graficznego do decyzji, podobnie jak i do analizy urbanistycznej wynika natomiast, że wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z działki [...]– ustanowioną służebnością gruntową. Przyjęte rozwiązanie jest wewnętrznie sprzecznie i wzajemnie się wykluczające, a nadto jedna z założonych alternatyw nie koreluje z wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu przedwczesna jest ocena organu o spełnieniu przez planowaną inwestycję wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Sąd podziela systemowe argumenty organów obu instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepisy na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, "jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Sąd podziela wyrażoną w orzecznictwie administracyjnym tezę, że w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozporządzeniu z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej, jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo – wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2333/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 701/19. W skonfigurowaniu niniejszej sprawy ustalono, że na obszarze analizowanym znajdują się trzy zabudowane działki, nr.: [...],[...]i [...]. Przyjęto, że na dwóch pierwszych działkach znajduje się zabudowa zagrodowa, a na działce nr [...]zabudowa mieszkaniowa i to właśnie ta ostatnia działka posłużyła organom, jako punkt odniesienia do weryfikacji wymogu określonego w art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. Sąd zauważa, że na wcześniejszym etapie postępowania, w pierwszej analizie urbanistycznej, sporządzonej na potrzeby decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku, zabudowa na działce nr [...]została określona jako MN/MZ – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/zagrodowej, analogicznie jak działki nr [...] i [...]. Po uchyleniu przedmiotowej decyzji przez SKO i wskazaniu na kwestie sprzeczności planowanej inwestycji z istniejąca zabudową zagrodową, zmieniono ustalenia co do zabudowy działki [...] i przyjęto, iż znajduje się na niej wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. Zdaniem Sądu kwestie te nie zostały należycie wyjaśnione. Z dołączonej do analizy urbanistycznej mapy wynika, że działka [...]zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz czterema budynkami gospodarczymi, co prima facie wskazuje, że działka ta może być objęta zabudową zagrodową. Rozstrzygając przedmiotową kwestię w ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę, że nie należy utożsamiać terminu "budynek gospodarczy" z terminem "budynek gospodarski". Budynki gospodarskie w założeniu mają wraz z budynkiem mieszkalnym tworzyć zespół budynków składających się na funkcjonalną całość, służącą do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W zależności od poczynionych ustaleń organy rozstrzygnął, czy działka [...]objęta jest zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, czy też zabudową zagrodową. Sąd zaznacza, że złożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez właściciela działki [...] pismo z dnia [...] września 2020 roku nie mogło stanowić podstawy do odmiennej oceny Sądu. Sąd nie jest uprawniony do uzupełniania materiału dowodowego za organy administracji publicznej. Sąd nie poddał kontroli poszczególnych parametrów ustalonych dla planowanej inwestycji przyjmując, iż wobec wytkniętych uchybień byłoby to przedwczesne. Wskutek wadliwego ustalenia wjazdu na działkę otwarta pozostaje kwestia "frontu działki", a w konsekwencji i zakresu obszaru analizowanego. Ponadto z uwagi na brak należytych ustaleń, co do tego, czy na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mogąca stanowić punkt odniesienia do oceny, czy planowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", ocena parametrów planowanej inwestycji jest nieuzasadniona. Z wyłożonych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadniania, a w szczególności: wezwą o uzupełnienie wniosku i ustalą (i uzasadnią ustalenia w tym zakresie), czy na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa inna niż zagrodowa. W oparciu o prawidłowo sporządzony i kompletny wniosek organy opracują analizę urbanistyczną.