I OSK 1762/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 466/06 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych ,tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 466/06 oddalił skargę A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. z dnia [...], wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, 4, 11, 13 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 1, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), po rozpatrzeniu wniosku A. W. wyrażono zgodę na umieszczenie w pasie drogowym nad jezdnią drogi krajowej nr [...] – B. – K., odcinek W. – N. S., w miejscowości W. w km 61+000 obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci kładki pieszej i towarowej. Ponadto w decyzji określono warunki umieszczenia przedmiotowego urządzenia oraz opłaty: 1) za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego w okresie od 5 listopada do 31 grudnia 2005 r. – w wysokości 1.621,08 zł (pkt 4 decyzji), 2) za następne lata umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym wyznaczono opłatę roczną w wysokości 10.380,60 zł (pkt 5 decyzji). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżony akt przyjmując, że wydana zgoda na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nie jest związana z potrzebami ruchu drogowego. Kładka służyć będzie do przejścia pracownikom zakładu oraz do transportu materiałów związanych z produkcją. Przedmiotowa kładka jest wykonana dla potrzeb zakładu; nie ma charakteru ogólnodostępnego, z którego mogliby korzystać wszyscy uczestnicy ruchu. Obiekt będzie użytkowany na prawach wyłączności. Również utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym będzie należeć do jego właściciela. W tej sytuacji organ uznał, iż jest to urządzenie "obce", stanowiące element uzbrojenia zakładu produkcyjnego. Opłata za umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym jest daniną publicznoprawną i stanowi dochód budżetu państwa. Zarządca drogi nie może stosować ulg i zwolnień przy nakładaniu tego rodzaju opłaty, gdyż nie przewiduje tego przepis prawa. Nie ma zatem żadnych podstaw do odstąpienia od naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. A. W. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jego wynik, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, kwestionując nałożenie opłaty w ogóle. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 466/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji, poza przedstawieniem treści przepisów stanowiących podstawę badanych decyzji, obszernym przytoczeniem stanowisk organu oraz skarżącego stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do zasadności nałożenia na stronę opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, Sąd podkreślił, iż argumentacja strony w toku postępowania uległa ewolucji, zaś stanowisko organu było od początku postępowania jasne i jednoznaczne, po czym przytoczył argumentację organu. Poza tym, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa była bowiem, z różnych zresztą punktów widzenia, wielokrotnie badana i rozpatrywana. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzuty niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie są wiarygodne. Należy zresztą raz jeszcze przypomnieć, że kognicją Sądu została objęta decyzja wyrażająca zgodę na umieszczenie w pasie drogowym nad jezdnią drogi krajowej nr [...] kładki pieszej i towarowej w części ustalającej opłaty roczne (w tym również za 2005 r.) za umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym. Zasady organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi nie miały więc w sprawie istotnego znaczenia, organ wydający decyzje miał zresztą w tej sprawie ugruntowane i uzasadnione stanowisko, nie było więc potrzeby rozszerzania postępowania wyjaśniającego i korzystania z opinii biegłych. A. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 40 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na jego wynik, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niestwierdzenie obrazy w toku postępowania przez organ art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art.81 k.p.a. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że o ile z kładki korzystają głównie pracownicy i kontrahenci skarżącego, to bezspornym jest, iż – gdyby nie ta kładka – byliby oni użytkownikami ruchu drogowego, gdyż cała komunikacja między dwoma częściami zakładu odbywać by się musiała przez drogę krajową. Iluzją jest założenie, że piesza komunikacja odbywałaby się w takich warunkach przez odległe przejście dla pieszych. Ponadto znacząco zwiększyłby się ruch samochodowy, gdyż wewnątrzzakładowy transport towarów musiałby odbywać się w ten sposób, że po wyjeździe na prosty i ruchliwy odcinek drogi krajowej i przejechaniu kilkudziesięciu metrów pojazd z towarem dokonywałby skrętu w lewo w stronę nowego zakładu, blokując własny pas ruchu i stwarzając zagrożenie dla jadących za nim i z naprzeciwka samochodów. Ponadto, strona wskazała, że z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej tylko wówczas, gdy są niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Użycie przez ustawodawcę alternatywy ("lub") oznacza, że w przypadku, gdy urządzenie związane jest choćby z jedną z wskazanych funkcji jego umieszczenie w pasie drogowym następuje nieodpłatnie. Kładka piesza i towarowa nie jest związana z zarządzeniem drogami, ale – jak wyżej wykazano – istotnie zaspokaja potrzeby ruchu i drogowego na drodze krajowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty nie zostały sformułowane precyzyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie naruszenie prawa skutkujące nieważnością postępowania sądowego. W związku z tym Sąd nie posiada kompetencji do przeprowadzania, konkretyzowania czy zmiany wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a więc Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z jej podstawami i uznał, że nie są one zasadne. Stwierdzić należy, że zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który to przepis, w dacie wydawania zaskarżonej drugiej decyzji zawierał 16 ustępów, a niektóre z nich również punkty. Przepis ten regulował kwestie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz szczegółowo w poszczególnych ustępach i punktach kwestie m.in. ustalenia opłat, kompetencje poszczególnych organów w tym zakresie oraz delegację ustawową dla Rady Ministrów oraz ministra właściwego ds. transportu do wydania rozporządzeń wykonawczych regulujących kwestie udzielania zezwoleń oraz wysokości stawek za zajmowanie pasa drogowego. Jednakże w skardze kasacyjnej nie wskazano, który konkretnie ustęp czy punkt przepisu art. 40 został przez Sąd naruszony. Z oczywistych względów Sąd nie stosował całego przepisu i w związku z tym nie mógł go w całości naruszyć. W tej podstawie kasacyjnej wskazano również naruszenie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), a powołany przepis odnosi się do określonej problematyki, którą reguluje rozporządzenie i nie mógł on stanowić samoistnej podstawy materialnoprawnej do ustalenia – co do zasady – przedmiotowych opłat bowiem taka podstawa znajduje się w przepisie ustawowym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym również nie doprecyzowano zarzutu naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych, wynika, że skarżący kwestionuje możliwość pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, gdy są one związane z potrzebami ruchu drogowego. Jednakże powołany przepis nie zawiera takiej regulacji. Wprawdzie w ustępie 2 pkt 2 mowa jest o umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale przepis ten odnosi się do samego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie opłat. Natomiast kwestia zezwolenia w żaden sposób nie była przez skarżącego kwestionowana, co wynika również jednoznacznie z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż tak sformułowana skarga kasacyjna w tym zakresie jest niezasadna. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły w toku postępowania czy wybudowana kładka jest związana z potrzebami ruchu drogowego, a Sąd uchybienie to zaakceptował. Wskazać należy, iż Sąd szczegółowo odniósł się do tej kwestii w kontekście stanowiska, jakie zajął organ. Wskazał przy tym, iż przedmiotem skargi była jedynie problematyka naliczenia opłat, a nie sprawa związana z ruchem drogowym. W związku z tym brak było podstaw do uznania, iż konieczne jest w tym zakresie postępowanie dowodowe. Stanowisko to jest prawidłowe, zważywszy na fakt, iż skarżący nie kwestionował i nadal nie kwestionuje konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie kwestionuje też sposobu obliczenia i wysokości przyjętych stawek przy naliczaniu opłat. Przy ustaleniu zaś tej opłaty żaden przepis nie przewiduje ustalania przesłanki czy dane urządzenie jest, czy też nie jest związane z potrzebami ruchu drogowego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.