II SA/Go 377/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. na rzecz skarżącego A.H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2017 r. poz. 933, dalej jako u.d.i.p.) A.H. zwrócił się do Zakładu [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie cyt.: "- kopii faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe wraz z opłatami cmentarnymi do danego pogrzebu za okres od 1 stycznia 2020 r. do 8 czerwca 2020 r.; dane wrażliwe kontrahentów należy ukryć, ustawa o ochronie danych osobowych w tej kwestii nie obowiązuje dlatego nie należy dokonywać anonimizacji danych osobowych osób zmarłych, - wskazanie podstawy prawnej w jakim celu i na czyje polecenie wzywani są klienci innych firm pogrzebowych do spółki ZUK celem składania oświadczeń potwierdzających autentyczność składanych podpisów na dokumentach związanych z ewidencją miejsca grzebalnego. Dlaczego i na jakiej podstawie nie wystarczy pełnomocnictwo reprezentanta." Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes Zarządu Zakładu [...] z ograniczoną odpowiedzialnością, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1) kopii faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe wraz z opłatami cmentarnymi do danego pogrzebu za okres od 1 stycznia 2020 r. do 8 czerwca 2020 r., 2) wskazania podstawy prawnej w jakim celu, na czyje polecenie wzywani są klienci innych firm pogrzebowych do spółki ZUK celem składania oświadczeń potwierdzających autentyczność składanych podpisów na dokumentach związanych z ewidencją miejsca grzebalnego. Dlaczego i na jakiej podstawie nie wystarczy pełnomocnictwo reprezentanta. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie dotyczy udostępnienia dotyczy cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r. poz. 506), dlatego stanowią one informację o wykonywaniu zadań jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże w zakresie informacji dotyczących opłat cmentarnych Zakład [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie może pozytywnie rozpatrzeć wniosku, ponieważ nie posiada wnioskowanych informacji. Fakt nieposiadania informacji wynika z tego, że od 28 lutego 2018 r. Spółka nie administruje cmentarzami gminnymi na terenie Gminy. Dalej organ stwierdził, że część wniosku w zakresie udostępnienia faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rynek usług cmentarnych oraz rynek usług pogrzebowych stanowią dwa odrębne, jednakże funkcjonalnie ze sobą związane rynki. Rynek usług cmentarnych stanowi wykonywanie zadań Gminy, o których wyżej mowa. Natomiast rynek usług pogrzebowych jest rynkiem komercyjnym dostępnym bez ograniczeń dla wielu podmiotów. Nawet gdyby uznać, że działania z zakresu usług pogrzebowych podpadają pod ustawowa regulację, to i tak w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zakład [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością odmówiłby udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii faktur wraz ze specyfikacją za usługi pogrzebowe. ZUK sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina. Spółka prowadzi działalność gospodarczą, a więc pozostaje przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ.U. z 2019 r. poz. 1010). Dane dotyczące specyfikacji świadczonych usług nie są publicznie udostępniane. Zgodnie z procedurami wewnętrznymi obowiązującymi w ZUK sp. z o.o. spółka podjęła szereg działań mających na celu zachowanie poufności tych informacji. Informacje dotyczące szczegółów przygotowania i przeprowadzenia pogrzebów są przez spółkę chronione, bowiem mają one istotne znaczenie z punktu widzenia jej interesów. Wgląd do tych informacji przez osoby trzecie i ich wykorzystanie mogłoby spowodować zachwianie stanu finansowego spółki. Warunki umów pogrzebowych są bowiem negocjowane indywidualnie z poszczególnymi kontrahentami przy uwzględnieniu szeregu różnych czynników, a w konsekwencji warunki te mogą się różnić od siebie. Udostępnienie tych informacji mogłoby spowodować, że firmy konkurencyjne podejmą działania w celu przejęcia kontrahentów., np. poprzez zaproponowanie niższych stawek bądź bardziej preferencyjnych warunków. Organ wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem przedsiębiorstwa prowadzącego działalność konkurencyjną wobec ZUK sp. z o.o., gdzie pogrzeby i działalność pokrewna stanowią przeważającą działalność. W decyzji organ zawarł pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes Zakładu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością dokonał sprostowania w.w. decyzji w zakresie pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji, poprzez podanie że od decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Zakładu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W odwołaniu skarżący zawarł wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że spółka jest podmiotem w 100% kontrolowanym przez jednostkę samorządu terytorialnego i jako taka podlega rygorom ustawy o finansach publicznych. Dochody takiej spółki są jawne, a ilość żądanych faktur nie przekracza 200 sztuk. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes Zakładu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o wskazanie, czy wniesione odwołanie stanowi wniosek i ponowne rozpoznanie sprawy, czy też jest skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., pod rygorem przyjęcia, że odwołanie stanowi skargę. Wobec braku odpowiedzi ze strony skarżącego, akta sprawy wraz ze skargą przekazane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem trybu oraz terminu wynikających z przepisów art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z art. 52 § 3 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2019 poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Powyższe ustalenie pozwoliło na merytoryczne rozpoznanie skargi. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w formach przewidzianych w tej ustawie (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w posiadaniu takich informacji. Prezes Zakładu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jako organ reprezentujący spółkę prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada Gmina, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej Zakładu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie informacje dotyczące zarządu i gospodarowania mieniem mają walor informacji publicznych. Okoliczność ta pozostawała w sprawie poza sporem. Odnosząc się do przedmiotu żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. zauważyć przyjdzie, że dotyczyło ono zarówno informacji posiadającej walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również informacji które takiego charakteru nie posiadały. Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy tej ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, ale z nim związanych, bądź też w jakikolwiek sposób ich dotyczących, są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez w.w. podmioty jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych". Powyższych warunków nie spełnia żądana przez skarżącego informacja dotycząca cyt.: "Wskazania podstawy prawnej w jakim celu, na czyje polecenie wzywani są klienci innych firm pogrzebowych do spółki ZUK celem składania oświadczeń potwierdzających autentyczność składanych podpisów na dokumentach związanych z ewidencją miejsca grzebalnego. Dlaczego i na jakiej podstawie nie wystarczy pełnomocnictwo reprezentanta". Prawidłowo organ uznał, że powyższe dane o których udostępnienie zwrócił się skarżący nie stanowią informacji publicznej, nie dotyczą bowiem danych publicznych i nie odnoszą się do konkretnie określonych faktów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacja dotycząca podstawy prawnej oraz celu określonych działań podejmowanych przez podmiot nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przytoczonego powyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie wiąże się bowiem ze sprawą publiczną, lecz ma związek wewnętrzną organizacją pracy danego podmiotu. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego adresat wniosku powinien o tym zawiadomić wnioskodawcę zwykłym pismem. Ewentualnym trybem, w którym można w takiej sytuacji zweryfikować stanowisko podmiotu do którego został skierowany wniosek, jest skarga na bezczynność wniesiona do sądu administracyjnego, który rozpoznając ją powinien ocenić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a podmiot zobowiązany, źle oceniwszy jej charakter, pozostaje w zwłoce co do jej udostępnienia. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. forma decyzji administracyjnej przewidziana jest dla informacji publicznej, a zatem w wypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną wówczas na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie jej udzielenia. Podobnie w sytuacji, gdy organ do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, w takim przypadku załatwienie wniosku również następuje w formie pisma. Z powyższych względów rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji - w zakresie odmowy udostępnienia kopii dokumentów dotyczących opłat cmentarnych oraz w punkcie drugim sentencji decyzji - wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem organ nie dysponuje informacją dotyczącą opłat cmentarnych, to załatwienie wniosku w tym zakresie winno nastąpić poprzez udzielenie wnioskodawcy pisemnej informacji. Podobnie odnośnie wniosku o wskazanie podstawy prawnej określonych działań - wobec uznania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej - załatwienie wniosku winno nastąpić w formie pisma. Po myśli art. 16 ust. 2 do decyzji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej stosuje się przepisy kpa, co w konsekwencji oznacza, że decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 107 kpa. Z treści art. 107 § 1 pkt 5 kpa wynika, że jednym z niezbędnych elementów decyzji administracyjnej jest rozstrzygniecie. Zauważyć przy tym należy, że brak rozstrzygnięcia dyskwalifikuje dany akt jako decyzję administracyjną. Rozstrzygniecie zawarte w decyzji administracyjnej powinno być sformułowane w sposób jasny, jednoznaczny i precyzyjny oraz nie wymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych. W badanej sprawie odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie kopii faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe za okres od 1 stycznia 2020 r. do 8 czerwca 2020 r. ( pkt 1 sentencji decyzji) organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podnieść należy, że prezentując taką ocenę wnioskowanych informacji odmowa ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej była nieprawidłowa, jak już bowiem wyżej zauważono w wypadku stwierdzenia, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną formą załatwienia wniosku jest zwykłe pismo. Jednakże odnosząc się do tej części wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć iż działania w zakresie usług pogrzebowych podpadają pod przepisy u.d.i.p. to i tak na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zakład [...] spółka z o.o. odmówiłby ich udostępnienia. Odnosząc się do stanowiska organu wskazać należy, że wbrew jego twierdzeniom, kopie faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jak wyżej podniesiono Zakład [...] spółka z o.o. jest osobą prawną, której działalność w całości opiera się na majątku publicznym, jest bowiem spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada Gmina. Taki charakter podmiotu do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej determinuje sposób rozpoznania wniosku. Pamiętać należy, że możliwość zasięgnięcia informacji o sposobie dysponowania majątkiem publicznym, a przez to sprawowania kontroli społecznej w tym zakresie, stanowi jeden z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c,d,e u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych , majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Jak każdy inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, Zakład [...] spółka z o.o. może uchylić się od obowiązku udzielenia wnioskowanej w tym zakresie informacji publicznej powołując się tajemnicę przedsiębiorcy, której regulacja zawarta jest w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji ) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia kopii faktur wraz ze specyfikacją do faktury za usługi pogrzebowe nie został jednoznacznie rozstrzygnięty. Uzasadniając odmowę udostępnienia kopii dokumentów organ posłużył się trybem warunkowym twierdząc, że nawet gdyby uznać iż żądana informacja stanowi informację publiczną to ze względu na okoliczność, że rynek usług pogrzebowych jest rynkiem komercyjnym, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, Zakład [...] spółka z o.o. i tak odmówiłby jej udostępnienia. Jak wyżej podniesiono rozstrzygnięcie oraz jego motywy powinny być w decyzji jednoznaczne, którego to wymogu z powyższych względów zaskarżona decyzja nie spełnia. Przyjmując jednak, że organ powołał się na ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) należy zauważyć, że w motywach rozstrzygnięcia nie wykazano, aby spełnione zostały warunki formalne (podjęcie odpowiednich działań w celu zachowana poufności informacji) oraz materialne (treść informacji) dające podstawę do odmowy udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wyżej zaznaczono nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz że podjęto kroki w celu zachowania poufności danych, konieczne jest wykazanie, iż żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz "c" p.p.s.a., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz 14 § ust. 1 pkt "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2016 poz. 1667).