II OSK 1843/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 670/18 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Gl 670/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na podstawie decyzji Urzędu Gminy M. z [...] września 1987 r., nr[...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę wzniesiony został budynek na terenie działki nr [...] w M. Obecnie jego właścicielką jest K.R.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB), badając legalność rozbudowy przedmiotowego budynku m.in. o taras nałożył na właścicielkę przedmiotowej nieruchomości obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] września 2017 r., ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "p.bud.": czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek zażalenia K.R. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] w części dotyczącej terminu spełnienia obowiązków i wyznaczył w tym zakresie nowy termin - [...] stycznia 2018 r., w pozostałym zakresie utrzymał ww. postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 1043/17 oddalił skargę na powyższe postanowienie. W związku z upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.bud., nakazał K.R. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego tj. zadaszonego tarasu, zlokalizowanego przy południowej elewacji budynku. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyjaśnił, że warunkiem legalizacji przedmiotowego obiektu było dostarczenie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 p.bud. Wskazał, że w sprawie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. Postanowienie to jest ostateczne i prawomocne. WSA w Gliwicach w wyroku w sprawie II SA/Gl 1043/17 wyraźnie stwierdził, że "powstał nowy zadaszony taras dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, względnie że doszło do odbudowy istniejącego wcześniej w tym miejscu tarasu (po jego wcześniejszej rozbiórce) czyli, że doszło do rozbudowy tego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1526/18, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Termin przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej został określony ostatecznie na dzień [...] stycznia 2018 r. i nie został przez skarżącą dochowany. Organ nadzoru budowlanego był więc zobowiązany, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.bud. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze kasacyjnej K.R. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 103 § 2 w zw. z art. 49 ust. 1 p.bud. poprzez przyjęcie, że wykonanie wiaty tarasowej nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę; b) art. 48 ust. 1 p.bud. przyjęcie, że istniały podstawy do nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego; 2. przepisów postępowania : a) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób !!!!!interes społeczny i naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i prawnego; b) art. 7, art. 8 , art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nierozpoznanie twierdzeń, zarzutów i dowodów podniesionych w skardze. W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji i umorzenie postępowania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że budowa budynku mieszkalnego została faktycznie rozpoczęta jeszcze w roku 1987, a poprzedni właściciel nieruchomości K.K. dokonał skutecznego zgłoszenia budynku do użytkowania w dniu [...] marca 1994 r. W konsekwencji, analiza sprawy z zastosowaniem tylko i wyłącznie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wydaje się niewłaściwa, a wydawanie w jej oparciu decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego nieprawidłowe. Skarżąca kasacyjnie nabyła nieruchomość 1998 r. Nie było podstaw do tego, aby kwestionować jej twierdzenia, że wiata tarasowa została nabyta wraz z tą nieruchomością. W toku postępowania nie zostały przedstawione jakiekolwiek dokumenty, które przeczyłyby tym twierdzeniom. Wręcz przeciwnie, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nie buduje się domu na ogromnej działce na wsi, w otoczeniu lasu, przy braku ograniczeń, co do powierzchni zabudowy, bez wiaty czy tarasu. Akt notarialny podaje informację o powierzchni użytkowej 120 m², natomiast istniejący również dokument "zgłoszenia przystąpienia do użytkowania" wydany przez Urząd Gminy w M., datowany na [...] marca 1994 r., podaje powierzchnię użytkową 168 m². Różnica w powierzchni wynosi 48 m². Zarówno organy administracji budowlanej, jak i Sąd pierwszej instancji nie dążyły do wyjaśnienia tej kwestii, pomimo że wskazana różnica w przybliżeniu odpowiada powierzchni tarasu. Również zeznania świadków (za wyjątkiem skonfliktowanych ze skarżącą małżonkami D.) potwierdzały istnienie tarasu w dacie zakupu nieruchomości przez skarżącą. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że drewniane krokwie zadaszenia tarasu są wsparte na belce o przekroju 18/7 cm zamocowanej do elewacji południowej budynku mieszkalnego, która w żaden sposób nie stanowi całości konstrukcyjnej z budynkiem. Taras ten jedynie przylega do budynku, a nie jest z nim konstrukcyjnie związany. Ponadto drewniane legary nie są stale zespolone z gruntem, a są jedynie wsparte bez mocowania częściowo na słupkach z cegły, a częściowo na słupkach fi 15 (wylany beton do rury kanalizacyjnej). Belki tarasu nie stanowią konstrukcji budynku, a miejsca łączenia śrubami pokrycia tarasu mają na celu zabezpieczenie przed wodą. Brak więc było jakichkolwiek racjonalnych podstaw, aby organy uznał, że taras jest "konstrukcyjnie związany z budynkiem mieszkalnym". Wiata tarasowa została ze względu na wiek oraz pogarszający się stan techniczny wyremontowana przez skarżącą kilka lat temu. W trakcie remontu zachowano stan pierwotny, używając częściowo starych materiałów. Zostało użyte stare szkło, całe pokrycie dachowe - blacha oraz niektóre podpory pod legarki. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że powierzchnia tarasu nie przekracza 35 m², a zatem ani teraz, ani przed nowelizacją Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie było wymagane. Spełnione więc zostały kryteria "nieistotnego odstępstwa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na to, że zarzuty procesowe i materialne pozostają ze sobą w związku zmierzając do wykazania, że nieprawidłowo zakwalifikowano wykonanie tarasu jako rozbudowę budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.bud. zamiast remontu - zostaną one ocenione łącznie. Skarżąca kasacyjnie dąży do wykazania, że sporny taras został wybudowany łącznie z budynkiem mieszkalnym przed 1994 r., stanowi konstrukcje niezależną od samego budynku i został jedynie wyremontowany. Tymczasem kwestia kwalifikacji przedmiotowego tarasu, jako rozbudowy budynku mieszkalnego została już przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 1043/17, oddalającym skargę K.R. na postanowienie ŚWINB w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2017 r., którym organ ten, rozpatrując zażalenie inwestorki na wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. postanowienie PINB w P. w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów dotyczących rozbudowy nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, wyznaczając w to miejsce nowy termin, natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Sąd ten uznał za ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w następstwie zrealizowania przez skarżącą robót budowlanych powstał nowy zadaszony taras dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, względnie, że doszło do odbudowy istniejącego wcześniej w tym miejscu tarasu (po jego wcześniejszej rozbiórce) czyli, że doszło do rozbudowy tego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.bud. W żadnym wypadku zrealizowanych wówczas robót polegających, według zeznań skarżącej, na przesunięciu i powiększeniu tarasu o 55 cm, wymienienie wszystkich drewnianych elementów konstrukcyjnych w postaci słupów, zastrzałów, krokwi, wykonaniu nowych punktowych betonowych fundamentów oraz wymianie pokrycia dachu nie można było zdaniem Sądu uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.bud. Sąd dokonał porównania wyglądu tarasu na fotografiach z lat 1998-2001 i obecnego stwierdzając, że jednoznacznie powstał nowy obiekt. Nie zmienia tego ewentualne wykorzystanie niektórych elementów poprzedniego pokrycia dachu przy realizacji nowego pokrycia. Sąd zdecydowanie odrzucił pogląd, że taras ten mógłby być kwalifikowany jako wiata, a tym bardziej jako wiata wolnostojąca, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.bud. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że obiekt jest wolnostojący tylko dlatego, że łączące go połączenie z innym budynkiem może być zlikwidowane bez uszkodzenia tego budynku, gdy jednocześnie bez tego połączenia taras w obecnym kształcie nie mógłby istnieć. Zdaniem Sądu w w/w sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że jako rozbudowa jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.bud., realizacja związanych z nim robót budowlanych wymagałaby, co prawda jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1), to jednak ich legalizacja jest możliwa nie jak tego domagała się skarżąca na podstawie art. 49b, lecz jak to zasadnie przyjęły i zastosowały organy orzekające na podstawie art. 48 p.bud. Brak było przy tym podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nawet jakby przyjąć, że roboty stanowiły jedynie remont zadaszonego tarasu. Należało bowiem wykazać, czego nawet skarżąca wprost nie podnosi i na co brak jakichkolwiek dowodów, że taras w kształcie istniejącym wcześniej został zrealizowany do końca 1994 r. W świetle przedłożonej przez skarżącą kserokopii rzutu parteru i piętra budynku mieszkalnego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1987r. nie można było mieć wątpliwości, że pozwolenie to nie obejmowało przedmiotowego tarasu. W projektowanym budynku od tej jego strony były przewidziane dwa okna a nie drzwi, które mogłyby prowadzić na taras. Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1526/18, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił skargę kasacyjną K.R. od powyższego wyroku. W uzasadnieniu jednoznacznie stwierdził, że ustalenia faktyczne, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o połączony konstrukcyjnie z tym budynkiem taras, miały podparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji, w ocenie NSA w omawianej sprawie, przepis art. 48 p.bud. znajdował zastosowanie, ponieważ roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia o czym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ustalenia organów w kontekście braku samodzielności tarasu ze względu na jego konstrukcję opartą na belce przytwierdzonej do budynku mieszkalnego NSA uznał za prawidłowe. Zaskarżenie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. do sądu administracyjnego i wydanie powyższych wyroków ma ten skutek, że została już oceniona nie tylko zasadność nałożenia obowiązków umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ale również prawidłowość zakwalifikowania inwestycji jako samowoli budowlanej oraz data jej popełnienia. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek, podobnie jak organ, podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1043/17 oraz w wyroku NSA w sprawie II OSK 1526/18. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie ocenami prawnymi dotyczy również wyroków oddalających skargę (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. I FSK 1772/15). Ponadto, prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.) i powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. sygn. II GSK 262/15). Przywołane wyżej wyroki w sprawach II SA/Gl 1043/17 oraz II OSK 1526/18 są więc wiążące zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego (w tym daty budowy spornego obiektu), jak i kwalifikacji prawnej popełnionej samowoli i zastosowania w sprawie art. 48 p.bud. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie nie może na tym etapie postępowania legalizacyjnego skutecznie zakwestionować przesądzonych już kwestii mających istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy. Przywołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras bez wymaganego zgłoszenia, zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 p.bud. Postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec tego, nieprzedstawienie przez inwestorkę dokumentacji wymaganej dla legalizacji przedmiotowego tarasu, skutkować musiało w tej sprawie orzeczeniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.bud. Wobec tego, wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.