VII SA/Wa 825/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") decyzją z [...] lipca 2013 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie budowy zjazdu z drogi powiatowej nr [...] [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. gr. [...], położoną w miejscowości B., gmina B. [...] WINB decyzją z [...] września 2013 r., znak [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB i umorzył postępowanie administracyjne. W wyniku wniosku skarżącego z [...] lutego 2016 r. [...] WINB -postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł skarżący. GINB stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 i 3 k.p.a., zarówno wznowienie jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Tym samym (jak wskazał GINB) wobec braku regulacji ustawowych umożliwiających zaskarżenie postanowienia o wznowieniu postępowania, na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Ponadto organu II instancji wyjaśnił, że prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie WINB z [...] grudnia 2019 r., nie można także wywieść z błędnego pouczenia zawartego w tym postanowieniu. GINB powołał się na (wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1225/14). GINB podkreślił, że w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność zażalenia, zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Pismem z 18 marca 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] lutego 2020 r., znak [...]. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddał w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Skarżący, w uzasadnieniu skargi, wskazał również na matactwo, przewlekłość i bezczynność organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] lutego 2020 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie WINB z [...] grudnia 2019 r. o wznowieniu postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 k.p.a.). W pierwszej kolejności organ II instancji bada dopuszczalność zażalenia. Nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie brak jest przesłanek jego niedopuszczalności. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie przysługuje tylko w sytuacji, kiedy z przepisu wprost wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Postanowienie wydane w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem zażalenia - ponieważ żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Przepis art. 149 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie o formie prawnej rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, nie regulując przy tym możliwości zaskarżenia wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdzie ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia (art. 149 § 4 k.p.a.). W konsekwencji, w sytuacji wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - co też w niniejszym przypadku uczynił. Rolą postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne jest inicjacja postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, badane są przesłanki wznowienia i w oparciu o dokonane ustalenia organ wydaje nowe rozstrzygnięcie w formie decyzji (art. 151 k.p.a.). Wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania można wykazać dopiero w odwołaniu od decyzji. Sąd w pełni podziela prezentowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie stanowisko, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie (zob. postanowienie NSA z 31 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1493/95; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s.608). Zgodnie z art. 142 k.p.a. prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. Sąd podziela jednolite i ugruntowane orzecznictwo, że niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 102/17, stwierdził, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy ani zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. Także w doktrynie wskazuje się, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zażalenia od postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują również skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s.607). Podkreślenia wymaga, że okoliczności związane z meritum sprawy podnoszone w zażaleniu, czy też w skardze do sądu administracyjnego, skarżący będzie mógł podnosić w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Natomiast podnoszenie tych okoliczności na etapie postanowienia o wznowieniu postępowania jest bezskuteczne, gdyż ten etap postępowania ma jedynie charakter proceduralny, prowadzący do następnego etapu postępowania wznowieniowego - czyli merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.