I GSK 1838/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1709/22 w sprawie ze skargi AG na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o rozliczenie dotacji celowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, Sąd I instancji) postanowieniem z 29 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1709/21 odrzucił skargę AG (dalej: strona, skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z 7 października 2021 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dotację. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Prezydent Miasta Krakowa, a zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił orzeczeniu na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że pismo z 7 października 2021 r. organu (dalej pismo organu) nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji stanowi pismo strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy o dotację celową i nie podlega kognicji sądu administracyjnego; 2. art 3 § 1 p.p.s.a. i art 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2021.305, dalej: ufp) i przyjęcie, iż podpisanie umowy o dotację celową powoduje brak przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji, że po podpisaniu umowy nie przysługują żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikające z realizacji umowy; 3. art 250 pkt 3 ufp poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pismo organu nie stanowi innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji pismo organu nie może być poddane kontroli sądowoadministracyjnej; 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 ufp i przyjęcie, iż wszelkie spory związane z umowami o dotacje celowe, są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie administracyjne, 5. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że umowny charakter stosunku prawnego pomiędzy dotującym a dotowanym przesądza o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej; 6. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie art. 221 ust. 3 i art. 250 oraz art. 251 i art. 252 ufp i przyjęcie, iż niewładcze formy wykonywania władzy publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą mieć miejsca po podpisaniu umowy o dotację celową, podczas gdy określenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie zostało oparte na gruncie p.p.s.a. na charakterze prawnym stosunku prawnego; 7. art. 221 ust. 3 i art. 250 ufp w związku z art. 251 i art. 252 ufp poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiot umowy o dotację celową przesądza jej cywilnoprawny charakter, a w konsekwencji odmowa rozliczenia i wypłaty dotacji stanowi sprawę cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny; 8. art. 221 ust. 3 i art. 250 ufp w związku z art. 251 i art. 252 ufp poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że odmowa rozliczenia i wypłaty dotacji obejmuje należność cywilnoprawną, podczas gdy należności pieniężne wypłacane/refundowane dotacją celową stanowią należności publicznoprawne, do których zastosowanie znajdują przepisy ufp, 9. art. 3531 kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do umowy o dotację celową ma zastosowanie zasada swobody umów, podczas gdy ograniczenia tej zasady wynikają wprost z przepisów ufp, w szczególności art. 221 ust. 3, art. 250, art. 251 i art. 252 ufp. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono ponadto mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi AG na pismo organu, podczas gdy stanowi ono inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i pominięcia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu - Prezydenta Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez adwokata istotnie wpłynął na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą, która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny. W motywach postanowienia (str. 14) Sąd I instancji wskazał szereg swoich prawomocnych postanowień a także judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających trefność rozstrzygnięć, którymi oddalono wniesione skargi kasacyjne. Zdumiewać musi fakt, że w niniejszej sprawie – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – pomimo identycznego stanu faktycznego i tożsamości stanu prawnego nie podjęto polemiki z tymi rozstrzygnięciami. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej ma § 10 pkt 3 wzoru umowy, w którym wskazano, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą umową stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz uchwały o której mowa w § 1 ust. 1 niniejszej umowy", a w punkcie 5 "Wszelkie spory wynikające na tle stosowania niniejszej umowy rozstrzygać będzie Sąd właściwy miejscowo dla siedziby Miasta.". Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że pismo Gminy Kraków z 7 października 2021 r. nie mieści się w kategorii czynności administracji publicznej, jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy 27 lipca 2021 r. W tej sytuacji – kiedy skarga nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego – podlega odrzuceniu, a zarzut II.1. petitum skargi kasacyjnej nie posiada uzasadnionych podstaw. Identycznie należy ocenić zarzut II.2. petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga między innymi wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ta jest – w przypadku odrzucenia skargi – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; w treści zarzutu, a także uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał "przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia". Sąd II instancji nie będzie w tym względzie czynił samodzielnych ustaleń. Konsekwentnie podążając tą drogą wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty I.1, I.2., I.4. oraz I.5. petitum skargi kasacyjnej, bowiem - w pierwszym i ostatnim przypadku zarówno wzór umowy nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych względem treści pisma z 7 października 2021 r., które jest stanowiskiem strony stosunku cywilnoprawnego. Nie zmienia tej oceny – w zakresie zarzutu I.2. i I.4. petitum skargi kasacyjnej – art. 221 ust. 3 i art. 250 ufp – gdyż np. w ostatnim z przepisów ustawodawca przez użycie określenia "w szczególności" nie określa wyczerpująco składowych części umowy; tak więc te, które wyżej opisano we wzorze umowy zostały tam zamieszczone prawidłowo i nie naruszają prawa. Jeszcze raz należy podkreślić – a to w kontekście do zarzutu I.3. – że art. 250 ufp nie obejmuje wszystkich składowych umowy w związku z udzielaniem dotacji celowej – o czym była wyżej mowa. Nie ogranicza tej konstatacji ust. 3 tego przepisu. Brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów I.6., I.7. oraz I.8. i I.9. petitum skargi kasacyjnej a to z przyczyn formalnych; w szczególności w każdym z zarzutów wskazano na treść art. 251 i art. 252 ufp, które to przepisy zawierają po kilka jednostek redakcyjnych. Brak precyzyjnego wskazania konkretnie oznaczonych regulacji uniemożliwia merytoryczną ocenę stawianych zarzutów. Aby to zilustrować wskazać np. trzeba, że w art. 251 ust. 5 ufp mowa jest o kwotach zwróconych nieterminowo, a art. 252 ust. 6 reguluje kwestię odsetek; wszystkie te kwestie nie są rozważane w niniejszej sprawie, zaś stanowią – powołane in gremio – podstawę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.