II SAB/Wa 478/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Pan R. F. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewody M. w W. (dalej organ/Wojewoda) w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., działając poprzez platformę EUPAP złożył do M. Urzędu Wojewódzkiego w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. Czy, a jeśli tak to kiedy i z jakim wynikiem Wojewoda M. dokonał badania legalności UCHWAŁY NR [...] RADY GMINY O. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy O.? 2. Czy, a jeśli tak to kiedy i z jakim wynikiem Wojewoda M. dokonał badania zgodności UCHWAŁY NR [...] RADY GMINY O. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy O. z Ustawą z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzaniu ścieków? 3. Czy w praktyce sprawowania przez Wojewodę M. władzy publicznej uważa On, że Gmina na podstawie umocowania w Ustawie z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma kompetencje do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej? 4. Czy zapisy uchwał rad gmin w województwie mazowieckim ws. regulaminów i zasad świadczenia usług wodociągowych winny być zgodne z Ustawą z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków? 5. Czy Wojewoda M. uznaje za legalne uchwalanie przez rady gmin aktów prawa miejscowego w formie regulaminów i zasad zaopatrywania w wodę niezgodnych z Ustawą z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków? W skardze na bezczynność w zakresie rozpoznania ww. wniosku wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. otrzymał poprzez skrzynkę EPUAP pismo o sygnaturze [...], którego nadawcą był M. Urząd Wojewódzki w W, w którym to piśmie - według nadawcy - znajdują się odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z twierdzeniami organu, że została udzielona odpowiedź na postawione we wniosku pytania. Wskazał, że po przeprowadzeniu "egzegezy" pisma z dnia [...] lipca 2020 r. zarzuca: Ad.1 i 2 organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r. Wskazał, że mimo wielkiej woli doszukania się w wywodzie zawartym piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r., stwierdza, że tekst mający być odpowiedzią na wniosek odnośnie do pytań 1-2 nie zawiera tego, co można by uznać za odpowiedź na postawione we wniosku pytania. Jego zdaniem M. Urząd Wojewódzki w W. nie udzielił w terminie odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r. Tym samym popadł w bezczynność odnośnie do pytań nr 1 i nr 2; Ad 3-5, jego zdaniem, podjęta przez M. Urząd Wojewódzki w W. próba wykazania, iż Wojewoda, sprawując nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego, związany jest ramami prawnymi tegoż nadzoru wyznaczonymi przez Konstytucję oraz ustawy czyli, że sprawując nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem nie jest zrozumiały. Wskazał, że Wojewoda może skutecznie i w porę zakwestionować niezgodne z prawem uchwały rad gmin. Jego zdaniem utrzymywanie w obrocie prawnym np. od lutego 2019 r. uchwał rad gmin w sposób oczywisty niezgodnych z prawem, co przyznaje autor pisma Wojewody, pisząc: "...W związku z powyższym pragnę poinformować, że Wojewoda M. jako organ nadzoru podejmie działania w celu wyeliminowania niezgodnych z prawem zapisów Regulaminu, w tym zapisów dotyczących przesłanek negatywnych w zakresie odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, w zakresie w jakim są niezgodne z u.z.z. w.o.ś. ..." jest niezasadne. Jego zdaniem nie udzielając prostej odpowiedzi na postawione pytania "... Organ wybrał drogę podjęcia nieudolnej próby ukrycia nierealizowania trudnego zadania, jakim jest nadzór nad działalnością gminną, unikając odpowiedzi na postawione przeze mnie pytania. ...". Wskazał, że wywód zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. nie stanowi załatwienia sprawy wniosku zawartego w piśmie. Jego zdaniem M. Urząd Wojewódzki w W. popadł w bezczynność odnośnie wniosku z dnia [...] lipca 2020 roku, ponieważ nie udzielił odpowiedzi na pytania w nim postawione. Podkreślił, że na dzień [...] sierpnia 2020 r., czyli w dniu złożenia skargi M. Urząd Wojewódzki w W. nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r., tj. nie załatwił sprawy w terminie, tym samym pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym wnosił o zobowiązanie M. Urzędu Wojewódzkiego w W. do załatwienia sprawy wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie Informacji publicznej, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Organ wnosił o oddalenie skargi w całości i wskazał, że odnosząc się do pytań opisanych w pkt. 1 i 2 dokonał zbadania zgodności Regulaminu z prawem. Podniósł, że jako organ nadzoru nad działalnością gminną, podejmie działania w celu wyeliminowania niezgodnych z prawem zapisów Regulaminu, w tym zapisów dotyczących przesłanek negatywnych w zakresie odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, w zakresie w jakim są niezgodne z u.z.z.w.o.ś. Odnosząc się do pytań zawartych w punktach 3-5 wniosku, Wojewoda poinformował, że nie kwalifikuje ich jako informacji publicznej, tym niemniej wyodrębnił je w jeden blok, wskazując na ich wspólne cechy i odrębny charakter od pytań ujętych w pkt. 1 i 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność Wojewody M. w W. w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przed merytorycznym zajęciem stanowiska Sąd wskazuje, że jeżeli uznać, że skarga dotyczy M. Urzędu Wojewódzkiego w W. to powinna podlegać odrzuceniu z tego powodu, że taki organ nie istnieje. W tym konkretnym przypadku organem jest Wojewoda M. i to on pismem z dnia [...] lipca 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...]lipca 2020 r. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej K.p.a.) ilekroć w przepisach K.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi używa terminu M. Urząd Wojewódzki w W. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody i może być rozpoznana merytorycznie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.. Zgodnie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy. Jak wynika z pisma Wojewody w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt. 1, 2 Skarżący otrzymał wszystkie informacje, o jakie wnioskował. Wojewoda Mazowiecki, wskazując na kontekst badania zgodności Regulaminu z prawem, w tym zgodności z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 Nr 72 poz. 747; dalej u.z.z.w.o.ś.), wyczerpująco poinformował Skarżącego o procedurze podjęcia Regulaminu, określonej w art. 19 u.z.z.w.o.ś., w tym roli organu regulacyjnego (dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) badającego zgodność projektu Regulaminu z przepisami u.z.z.w.o.ś. Ponadto Wojewoda poinformował Skarżącego o pozytywnej opinii organu regulacyjnego w sprawie projektu Regulaminu. Wojewoda przedstawił ponadto Skarżącemu w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. informacje o dacie wpływu Regulaminu do organu nadzoru oraz o ocenie przez organ nadzoru, że projekt Regulaminu oraz Regulamin są jednobrzmiące. Wojewoda poinformował także Skarżącego o dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem Regulaminu, w wyniku której podejmie działania w celu wyeliminowania niezgodnych z prawem zapisów Regulaminu. Zdaniem Sądu przeprowadzony przez organ wywód prawny nie był zbyt obszerny, ale przedstawił obywatelowi obowiązujący stan prawny i możliwości działania organu. Odnośnie do odpowiedzi na pytania 3-5 Sąd stwierdza, że organ prawidłowo wskazał, że postawione pytania nie dotyczą one informacji publicznej. Pytania dotyczą sfery ocen i świadomości organu a nie odnoszą się do sfery faktów co zostało szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę i zdaniem Sądu nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji, którą Sąd w całości podziela. Pytania " ...czy...", bądź formułowane na dużym poziomie ogólności dotyczą sfery ocen a nie faktów. Wobec tego należy uznać, że niezasadne jest stanowisko Skarżącego jakoby organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.