II SA/Lu 309/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. J.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. J.-K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 8 czerwca 2017r. A. Z. zażądała od Wójta Gminy A. nakazania J. J. przywrócenia poprzedniego stanu cieków wodnych na nieruchomościach łąkowych obejmujących działki nr [...] i [...] położonych w D. poprzez wykonanie robót polegających na usunięciu znajdującego się na nich nasypu ziemnego od strony działki [...]. W motywach wniosku podano, że wspomniane działki znajdują się w niecce, co powoduje spływanie wód opadowych i wód powstałych w wyniku roztopów do rowu melioracyjnego znajdującego się w odległości 100m w kierunku wschodnim m.in. przez działkę [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w sierpniu 2013r. J. J., wówczas jeszcze właściciel działki [...], wykopał rów w poprzek działek [...], a w następnym roku nawiózł ziemię zasypując rów i formując wał ziemny o szerokości 5m, długości 60m i wysokości 0,6m. W konsekwencji zakłócony został spływ wód, która zaczęła się gromadzić na wspomnianych działkach. Decyzją z dnia z [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy A. na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) nakazał A. Z. likwidację grobli wzniesionej na działkach o nr ewid.[...] i [...] oraz S. i R. I. likwidację grobli wzniesionej na działce o nr ewid.[...], przy granicy z działką nr [...], w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz umorzył postępowania w pozostałej części. Organ wskazał, że stosownie do art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2017r. Prawo wodne ( Dz. U z 2020r., poz. 310 ) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt. 1) oraz odprowadzać wód i wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt. 2). Z kolei przepis art. 234 ust. 3 ustawy stanowi, iż jeżeli powodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Sporządzona w sprawie opinia biegłego w specjalności wodno – melioracyjnej potwierdziła, że na przedmiotowych działkach doszło do zmiany stanu wód na działkach o nr ewid.[...], [...] przy granicy z działką nr [...], co było wynikiem wykonania grobli długości 60 m, szer. 5.0 m i wys. do 0.60 m blokującej swobodny spływ wód. Powoduje ona zagrożenie powstania szkody na działkach nr [...] i [...] poprzez ich zalewanie w czasie intensywnych i obfitych opadów deszczu lub roztopów. Według biegłego stwierdzone zagrożenie powstania szkód na w/w działkach jest realne i może objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym ich właścicieli wskutek zalania przed zbiorem plonów oraz poprzez obniżenie wartości bonitacyjnej gleby i utrudnieniami w użytkowaniu działek zgodnie z przeznaczeniem. Organ zauważył, że wprawdzie grobla została wykonana przez właścicielkę działki [...] M. J. – K., nie można jednak zobowiązać jej do usunięcia grobli, skoro znajduje się na nieruchomościach innych osób. Wójt podał ponadto, że zgodnie z art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Stąd też organ uznał za zasadne umorzenie postępowania wobec naruszenia stosunków wodnych na działce [...] przez podwyższenie jej poziomu podczas budowy stawu w latach 2008-2009, co spowodowało spływ wody na działki [...] i [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. J. – K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację Wójta i również wskazał na opinię biegłego wskazującego na naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich wskutek wybudowania grobli przy granicy z działka [...], którą uznał za prawidłową i wiarygodną. W swojej opinii biegły zaproponował rozwiązanie niewłaściwego stanu wody na gruncie wskazując, że M. J., właścicielka grobli na działkach nr [...] i [...] powinna wykonać rurociąg o średnicy 40 cm, L = 5.0 m pod korpusem grobli, w ciągu proponowanej do wykonania bruzdy wzdłuż granicy działek nr [...], natomiast A. Z., właścicielka działki nr [...] powinna wykonać bruzdę przy granicy z działką nr [...] o głębokości 20-30 cm, szerokości górą 0.5 m, w kształcie niecki, obsianą trawą o długości około 50 m z wylotem do zagajnika w narożniku ogrodzenia działek nr [...] Ponadto Wójt Gminy A. winien złożyć do Wód Polskich Zarządu Zlewni w R. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniosek o wykonanie gruntownej konserwacji rowu melioracyjnego, biorącego początek na działce nr [...] przez zainteresowanych właścicieli gruntów, przylegających do tego rowu. Według biegłego właściciele działek nr [...] powinni również odtworzyć bruzdy w kształcie niecki o głębokości 30-40 cm i szer. górą 0.80 m, obsianej trawą, usytuowanej wzdłuż granicy działek nr [...] z wylotem do rurociągu pod groblą , co zapewni swobodny naturalny spływ wód i wykluczy zalewanie w/w działek. W ocenie Kolegium powyższe wnioski, zawarte w konkluzji opinii należało uznać za najkorzystniejsze i zarazem najprostsze sposoby rozwiązania problemu niewłaściwego stanu wód na analizowanym obszarze. Fakt, iż skarżąca nie zgadza się z wydaną decyzją i formułuje zarzuty nieznajdujące potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, nie uprawnia organu odwoławczego do uznania za zasadne argumentów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. K. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie: - art 234 ust. 1 ustawy prawo wodne w związku z art 142 § 2 k.c. poprzez nieprawidłowe uznanie, że właściciel nieruchomości w sytuacji niebezpieczeństwa grożącego jego dobrom majątkowym bądź w sytuacji bezprawnego doprowadzenia do powstania u niego szkody poprzez zmianę stanu wód na nieruchomości sąsiedniej nie może dokonać czynności niezbędnych dla jego odwrócenia lub usunięcia skutków takiego działania, również poprzez dokonanie zmiany stanu wód; - art. 234 ust. 3 p.w. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej podjęcie działań innych niż te, które zostały wskazane przez biegłego w opinii jako prowadzące do rozwiązania problemu niewłaściwego stanu wód, a w rezultacie rozstrzygnięcie w sposób dowolny w kwestii co do której organ nie dysponował elementarną wiedzą, - art. 11 k.p.a. przejawiające się w uzasadnianiu powodów utrzymania zaskarżonej decyzji w taki sposób, że sentencja decyzji jest sprzeczna z tym w jaki sposób organ dochodzi do rozstrzygnięcia tj. mimo wielokrotnego podkreślania w uzasadnieniu znaczenia i konieczności polegania przez organ na opinii biegłego ostatecznie SKO przyjmuje, że brak wiadomości specjalnych nie jest przeszkodą do rozstrzygnięcia o sposobie przywrócenia prawidłowego stanu wód na gruncie; - art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo zaistnienia w I instancji przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postaci zależności decyzji organu I instancji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest będąca w toku sprawa przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. akt [...] o rozgraniczenie między działkami [...], [...] których to po części decyzja. dotyczyła oraz utrzymanie w mocy decyzji, której wykonanie nie jest możliwe z uwagi na to, że granice działek są sporne, w związku z czym wykonanie nakazu organu wiązałoby się dla osób zobowiązanych z potencjalnym naruszeniem prawa własności osób trzecich. Ostatecznie wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wójta Gminy A.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wiosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podnieść należy, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany zarówno przez organ I instancji jak i Kolegium art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310), a to z uwagi na regulację zwartą w jej art. 545 ust. 4, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt wynika, że postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...],i [...] poprzez wykonanie nasypu na działce [...] zostało wszczęte 19 czerwca 2017r. , a więc przed wejściem ustawy w życie, co miało miejsce 1 stycznia 2018r. Należało zatem uwzględnić art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. 2017 r. poz. 1121). Zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego nie został wprawdzie podniesiony w skardze, zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Prawdą jest, że w istocie zarówno w tym przepisie jak i w art. 234 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 2017r. chodzi o ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich to przecież ten ostatni przepis obejmuje swoją dyspozycją szerszy zakres przypadków w którym ma zastosowanie, również w ust. 3 wprowadzono obowiązek określenia terminu dla dokonania czynność nakazanych przez organ. Konsekwencją zastosowania przepisów ustawy z 2017r. było ponadto umorzenie postępowania w zakresie podwyższenia działki nr [...] podczas budowy stawu w latach 2008-2009, co organy uzasadniły treścią jej art. 234 ust. 5 zgodnie z którym postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Jasne jest, że w ten sposób organy uchyliły się od obowiązku zbadania wspomnianej okoliczności, o co konsekwentnie wnosiła skarżąca uznając ją za znaczącą w kontekście oceny zmiany stanu wody przez budowę grobli na granicy z działką [...]. Warto natomiast zauważyć, że do tego elementu odniósł się natomiast rzeczoznawca w ekspertyzie hydrologicznej z [...] lipca 2019r. wskazując, iż podwyższenie fragmentu działek nr [...] nie spowodowało i nie będzie powodować żadnej szkody dla działek sąsiednich. Trzeba również zaznaczyć, że według akt sprawy, co zresztą zaznaczono w decyzji, przedmiotowa grobla została wybudowana przez byłego właściciela działki [...] na działkach [...] stanowiących własność A. Z. i działce [...], której właścicielami są S. i R. I.. Tymczasem w wyroku z dnia 11 października 2013r. ( II OSK 1127/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wydanym na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że norma zawarta w tym przepisie odnosi się tylko i wyłącznie do spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stany wody na należącym do niego gruncie. Taka interpretacja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Zdaniem sądu za niedopuszczalne uznać należałoby nakazanie osobie / podmiotowi, która nie jest właścicielem gruntu, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom także wówczas gdyby był on odpowiedzialny za zmianę stanu wody na tym gruncie. Nakaz taki mógłby bowiem powodować niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa sytuację, w której organ administracji publicznej wydałby decyzję administracyjną nakazującą dokonania czynności stanowiących w istocie ingerencję w nienależące do adresata decyzji prawo własności. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał również w wyroku z dnia 17 października 2017r. ( II OSK 2895/15 opubl. w CBOSA ). Co istotne sąd odniósł się również do regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Według sądu norma ta nakłada na właściciela gruntu określone obowiązki z mocy prawa, które jednak nie mogą zostać nałożone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ponieważ powołane przepisy odpowiadają treści art. 234 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne z 2017r. pogląd ten organy powinny mieć na uwadze także przy rozstrzyganiu spraw na podstawie jej przepisów. Warto zaznaczyć, że problem te dostrzegł również organ I instancji nakazując likwidację grobli właścicielom nieruchomości na których się znajduje. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z których miało wynikać, że nakaz wykonania określonych działań osobie, która nie dysponuje gruntem, na którym zmiana stosunków wodnych szkodzi gruntom sąsiednim byłby z założenia niewykonalny i to niezależnie od tego, czy taka zmiana wynika z działania obecnego właściciela czy innego podmiotu. Jednakże w wyroku II SA/Gl 656/18 przedmiotem oceny była decyzja wydana właśnie na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Z kolei w wyroku II SA/Gl 782/16 kontrolowaną decyzję wydano wprawdzie na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ale chodziło o nałożenie wykonania określonych czynności na byłego właściciela nieruchomości na której dokonano zmiany stosunków wodnych. Nie ma też racji skarżąca dowodząc, że organ rozpoznający sprawę naruszenia stosunków wodnych na gruncie jest związany wnioskami płynącymi ze sporządzonej opinii rzeczoznawcy. Trzeba zauważyć, że żadne przepisy nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W orzecznictwie zwracano jednak uwagę, jeszcze na gruncie ustawy z 2001r., że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 prawa wodnego z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ( tak NSA w wyrokach z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13 i 14 maja 2008 r. II OSK 613/07 opubl. w CBOSA). Jest natomiast oczywiste, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa na podstawie zasad wiedzy, nie jest nią zatem związany. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Co istotne organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Oczywiste jest więc, że sam fakt legitymowania się przez biegłego wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi uprawniającymi go do sporządzenia opinii na potrzeby postępowania administracyjnego, nie uzasadnia uznania sporządzonej przez niego opinii za prawidłową. Obowiązkiem organów obu instancji zawsze jest dokonanie wnikliwej analizy przesłanek, na jakich biegły oparł swoją opinię oraz skontrolowanie, czy opinia ta została logicznie uzasadniona. Zgodzić się jednak ze skarżącą, że ocena przedmiotowej opinii przez organy nie jest jasna. Skoro bowiem, jak dowodzi Kolegium, wnioski zawarte w konkluzji opinii należało uznać za najkorzystniejsze i zarazem najprostsze sposoby rozwiązania problemu niewłaściwego stanu wód na analizowanym obszarze, to nie bardzo wiadomo na jakich podstawach wywiódł wniosek o konieczności rozbiórki grobli, skoro nawet w opinii nawet nie wskazano takiego rozwiązania. Co więcej, ponieważ grobla stanowi drogę dojazdową do pól skarżącej przez okresowo zabagnioną nieckę terenową biegły sugerował, że likwidacja grobli byłaby działaniem zbyt drastycznym, dlatego wskazał na inne możliwości przywrócenia stanu wody na gruntach. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy A.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ). Obejmują one wpis od skargi w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.