II SA/Lu 557/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2022 r., nr SKO.41.4652.OS/2021 w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE I. K. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna Ł. K.. Decyzją z 7 września 2017 r. Burmistrz Miasta Lubartów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm. ) - dalej: "u.p.p.w.d.", przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na syna Ł. K. w kwocie 500 zł, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Pismem z 6 listopada 2017 r. strona poinformowała organ, że jej mąż z dniem 25 października podjął pracę we F. oraz oświadczyła, że nie pobiera tam żadnych świadczeń rodzinnych. Decyzją z 27 stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta Lubartów, na podstawie art. 16 ust. 6 i 28 u.p.p.w.d., uchylił w części prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. za okres 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. przyznane decyzją z dnia 7 września 2017 r. Organ wskazał, że na podstawie pisma Wojewody Lubelskiego z 13 stycznia 2020 r. ustalono, że od 11 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w sprawie miały zastosowanie przepisy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 3 września 2021 r. Wojewoda Lubelski udzielił stronie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 listopada 2017 r. Decyzją z dnia 3 września 2021 r. Wojewoda Lubelski odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Ł. K. na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Organ stwierdził, że we wskazanym okresie nie przysługuje świadczenie, bowiem po doliczeniu dochodu uzyskanego przez męża strony na terytorium F. za miesiąc listopad 2017 r., dochód rodziny strony przewyższył kwotę kryterium uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego. Decyzją z 25 października 2021 r. Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 16 ust. 10, art. 20 ust.1, art. 25 ust. 1, 2 pkt 1, 3, 9 i 10 u.p.p.w.d. oraz art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) uznał świadczenie wychowawcze wypłacone stronie w kwocie 1000 zł na dziecko Ł. K. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. za świadczenia nienależnie pobrane oraz orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą 243,15 zł. Strona została pouczona, że od wydanej decyzji służy jej prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 21 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona w skardze do tut. Sądu wniosła o częściowe uchylenie decyzji Wojewody dotyczącej konieczności zapłaty odsetek ustawowych. Strona podniosła, że decyzja została częściowo oparta na nieprawdziwych przesłankach, a czas jej wydania i merytoryczność rażąco naruszają zaufanie obywatela do organów administracji publicznej. Wskazała, że z ówcześnie obwiązujących przepisów wynika, iż świadczenie wychowawcze z miesiące: grudzień 2017 r. i styczeń 2018 r. powinno być zawieszone, jednak z przyczyń leżących po stronie organu nie miało to miejsca. Podała, że osiągane dochody męża nie wpłynęły negatywnie na podjęcie przez organy późniejszych pozytywnych decyzji o przyznaniu świadczenia. Strona wniosła o zwrot wpłaconej kwoty 1000 zł. Podkreśliła, że podjęła wszystkie możliwe działania w celu zawieszenia lub zwrotu przedmiotowych środków, a z winy leżącej po stronie administracji publicznej nie mogła tego dokonać (brak odpowiednich procedur oraz rażąca przewlekłość procedur decyzyjnych). Skarżąca wniosła o uznanie za bezzasadne naliczenie jakichkolwiek odsetek ustawowych od przedmiotowych środków wypłaconych w ramach przyznanego świadczenia wychowawczego i zwrot dokonanej wpłaty w wysokości 243,15 zł. Strona w skardze wskazała przepisy k.p.a., które w jej ocenie zostały naruszone w trwającej od początku listopada 2017 r. procedurze decyzyjnej – art. 7, 7a § 1, 7b, 8 § 1, 12 § 1 i 35. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia także wymaga, że sądy administracyjne co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 21 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 25 października 2021 r., którą organ ten uznał świadczenie wychowawcze wypłacone stronie w kwocie 1000 zł na dziecko Ł. K. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. za świadczenia nienależnie pobrane oraz orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą 243,15 zł. Jak wskazano powyżej w ramach oceny, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa (ustrojowego, materialnego i procesowego) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana z obrotu prawnego decyzja została dotknięta którąś z wad, wyczerpująco określonych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednym z przypadków wskazujących na kwalifikowaną wadliwość decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy czym chodzi o naruszenie każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej). Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 17 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister. Podstawą prawną dla kompetencji Wojewody do orzekania w pierwszej instancji w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., który do 31 grudnia 2021 r. stanowił, że wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Omawiana ustawa nie określała natomiast organu odwoławczego od decyzji wojewody wydanej w trybie art. 16 ust. 10. W art. 28 ust. 1 tej ustawy wskazano natomiast, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnić należy, że art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, jednakże przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto przeciwko interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej zaproponowanej przez autora odpowiedzi na skargę kasacyjną przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20, wyroki NSA: z 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1306/21, I OSK 1354/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zastosowanie znajduje tu reguła ogólna wynikająca z art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie jest tym samym sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" w rozumieniu art. 23 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. Sprawa z wniosku skarżącej z 8 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna Ł. K. została rozstrzygnięta decyzją z 7 września 2017 r. Burmistrza Miasta Lubartów przyznającą to świadczenie, która została następnie uchylona w części a okres 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. decyzją tego organu z 27 stycznia 2020 r. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 21 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 25 października 2021 r., jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że po otrzymaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Lubelskiego z 25 października 2021 r. Kolegium powinno było zastosować art. 65 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Skoro z art. 19 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości to Kolegium, po otrzymaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody powinno było dokładnie rozważyć kwestię swojej właściwości, mając na uwadze również sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie odwołania do organu niewłaściwego nie może powodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody Lubelskiego z 25 października 2021 r. W związku z powyższym należy wskazać, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie skarżącej organowi właściwemu, tj. Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast zaskarżona do tutejszego Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2022 r., jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2022 r. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.