II OSK 3187/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 271/19 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 lutego 2019 r., nr IR-IV.7721.325.2014.12 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 271/19, oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 lutego 2019 r., nr IR-IV.7721.325.2014.12, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 grudnia 2018 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w [...] na działce nr [...], ark. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Sąd I instancji podał, że ww. decyzje zapadły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16 oraz wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18. Przypomniał, że WSA w Poznaniu w swoim orzeczeniu z dnia 19 lipca 2018 r. wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę aktualną sytuację faktyczną i prawną oraz istotną kwestię związaną z faktycznym rozpoczęciem robót budowlanych pod kątem zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd ten podał, że w świetle prawa budowlanego organ będąc związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić wydania pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli organ uzna, że postępowanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę stanie się bezprzedmiotowe, np. z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4a) organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organy wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków, słusznie dochodząc do przekonania, że w sprawie ziściły się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uzasadniające jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: "Pr. bud.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (zmiana przepisu z 28.06.2015 r. przez wykreślenie słowa "ostatecznej" bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie). Zgodnie z art. 32 ust. 4a Pr. bud. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc w sytuacji niedysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Pr. bud. pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych tj. 11 września 2015 r. posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę - decyzja Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2015 r., nr 558/15, utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2015 r. Rozbudowa i remont Komendy Policji, jak wynika z dziennika budowy, realizowane były do dnia 14 czerwca 2016 r. Następnie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu - decyzja PINB w [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2015 r. i decyzja Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2015 r. uchylone zostały wyrokiem tut. Sądu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18, czyli po zakończeniu robót, co oznacza, że inwestor do tego właśnie czasu dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i do czasu wydania wyroku zakończył roboty budowlane inwestycji będącej przedmiotem tego pozwolenia. Jak wynika z ustaleń organów, inwestor dysponował również pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Skoro w niniejszej sprawie bezspornie roboty budowlane zostały zakończone - postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Sąd Wojewódzki wskazał także, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów były niezasadne. Podkreślił, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po merytorycznym jej skontrolowaniu i odnosiło się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przez skarżącego i stanowiska inwestora. Z uwagi na zakończenie robót budowlanych wydanie decyzji jest zbędne. Nawet w art. 37 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., który wprowadził możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uchyleniu wskazano na możliwość rozpoczęcia czy wznowienia robót, co wyraźnie wskazuje, że nie obejmuje sytuacji, jak w niniejszej sprawie, kiedy roboty zostały zakończone. W związku ze zrealizowaniem robót w oparciu o ostateczną decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, istnieje, np. możliwość wszczęcia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego (art. 50-51 Pr. bud.), a więc innymi niż rozstrzygające w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane (po wcześniejszym wyeliminowaniu z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). I to postępowanie pozwoli na osiągnięcie wnioskowanej w skardze pewności stanu prawnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a., przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony, przyjmując, że postępowanie objęte wnioskiem Komendy Wojewódzkiej Policji stało się w całości bezprzedmiotowe, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji powinien wydać decyzję w celu spowodowania pewności stanu prawnego; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., podczas gdy Wojewoda, poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się merytorycznie do argumentów wskazanych w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 846/16 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18 oraz pominął okoliczności prowadzenia budowy przez inwestora po prawomocnym wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1311/14, co skutkowało błędnym przyjęciem, że budowa obiektu nie była realizowana w ramach samowoli budowlanej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne, przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów, ustalenia organu administracyjnego; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 Pr. bud., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało zaniechaniem oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawa; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 30 czerwca 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga M. M. nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Fakt, że w ocenie autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny został ustalony w sposób niepełny nie może świadczyć o naruszeniu powołanego wyżej przepisu. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. W art. 133 § 1 p.p.s.a. została wyrażona zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Do naruszenie wymienionego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd dokonuje własnych ustaleń na podstawie dowodów przed nim przeprowadzonych innych niż określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wówczas, gdy sąd zaniechał przeprowadzenia takich dowodów a miałyby one istotne znaczenia dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nietrafnie także skarżący kasacyjnie wywodzi, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd I instancji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi uznał, że organy orzekające w sprawie miały podstawę do umorzenia postępowania. Otóż z akt sprawy wynika, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 października 2014 r., które to decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r., zostały wstrzymane w marcu 2015 r. Potwierdza to treść zapisów dziennika budowy z 2014 r., którego kserokopia została załączona do akt administracyjnych, jak również treść uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 389/18. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że roboty budowlane były prowadzone po ich wstrzymaniu jest zatem nieuprawnione zwłaszcza, że rozstrzygnięcia zawarte w wyroku sądu są wiążące dla stron po jego uprawomocnieniu. Roboty te zostały wszczęte po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2015 r. Roboty te zostały zakończone 14 czerwca 2016 r. Nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej by inwestor prowadził roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Niezasadne jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 Pr.bud., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało zaniechaniem oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawa. Otóż w dacie wydawania zaskarżonych decyzji jak i wcześniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega umorzeniu. Wynikało to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 Pr.bud. pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1936/10, z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Po wejściu w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) przytoczone powyżej stanowisko pozostało w części aktualne. Zmiana treści art. 37 ust. 2 Pr.bud. usunęła jedynie wątpliwości co do tego, kiedy można wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w razie jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. Przepis ten nie normował natomiast sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych. Dopiero w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprost wprowadził w art. 37 ust. 2 Pr.bud. możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, jeżeli pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższych rozważań, nie można zarzucić organom orzekającym w sprawie, jak i Sądowi I instancji, że umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę było wadliwe. W stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji rozstrzygniecie takie było w pełni uzasadnione. Tym samym, nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.