II SA/Wa 940/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Sławomir Fularski Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia G. M. procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny i prawny. Otóż, wskazanym rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), G. M. na dzień przyjęcia do służby w Policji zaliczono wysługę lat w wymiarze: w Policji - 1 dzień, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 5 lat, 9 miesięcy i 23 dni; łącznie 5 lat, 9 miesięcy i 24 dni. Procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] czerwca 2000 r. ustalono na poziomie 15 %. W wyniku analizy akt osobowych zainteresowanego, związanej z terminem wypłaty nagrody jubileuszowej, stwierdzono błędne zaliczenie wysługi lat dokonane rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W związku z powyższym wystąpiono z wnioskiem do Komendanta Głównego Policji o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na naruszenie, przy wydawaniu rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zgodnie z którym - ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Od powyższej decyzji G. M. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie przez organ I instancji błędnej wykładni prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że nie spełniał przesłanki pozwalającej na uznanie go za osobę pracującą w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] stycznia 1991 r. Jako błędne wskazał przyjęcie, że nie ma podstaw do uznania go za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców ze względu na naukę w Zasadniczej Szkole Zawodowej w L., a następnie Technikum Mechanicznym w L. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przywołał treść § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okresy pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za przepis odrębny, w rozumieniu przywołanego rozporządzenia, uważa się ustawę o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika, wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się także, przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin. Natomiast w trybie art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 wymienionej ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). W niniejszej sprawie Komendant [...] Policji, wydając rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2003 r., oparł się na wniosku zainteresowanego, a także na zaświadczeniu Urzędu Gminy w D. z dnia [...] czerwca 2003 r. o pracy wymienionego w okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] stycznia 1991 r. w gospodarstwie rolnym ojca – L. M., we wsi G. o powierzchni 16,80 ha, a także zamieszkiwaniu na stałe we wskazanym okresie w tejże miejscowości. Ponadto organowi przedłożono zeznania dwóch świadków, potwierdzenie istnienia gospodarstwa rolnego z Urzędu Gminy w D., oświadczenie strony dotyczące zatrudnienia w gospodarstwie rolnym i zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. o tym, że L. M. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] lipca 1977 r. do [...] marca 1997 r. W ocenie organu, G. M. nie spełnia przesłanki pozwalającej uznać go za osobę pracującą w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tj. wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania, gdyż po ukończeniu szkoły podstawowej kontynuował naukę w Zasadniczej Szkole Zawodowej w L., a następnie Technikum Mechanicznym w L. Powyższe wynika z treści życiorysu znajdującego się na 5 karcie w części I akt osobowych wymienionego, treści świadectwa dojrzałości technikum z dnia [...] maja 1990 r., a także z oświadczenia zainteresowanego z dnia [...] lipca 2010 r. Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94), praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Wymóg, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania wynika z kolei z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 133) - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., a zatem w momencie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przez G. M. - zgodnie z którym pod pojęciem domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Skoro zatem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. warunkuje możliwość zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od wykonywania tejże pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, to niemożność uznania G. M. za domownika ze względu na kształcenie się w szkole ponadpodstawowej implikuje z kolei niemożność zaliczenia mu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Dalej organ wskazał, że przywołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. stanowi w art. 1 ust. 2, iż ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym, natomiast w art. 43 ust. 1 pkt 1, iż składkę na ubezpieczenie społeczne ustala się od każdego ubezpieczonego, z wyjątkiem rolnika uprawnionego do okresowej renty inwalidzkiej. Za ubezpieczonego zaś rozumie się rolnika oraz domowników (art. 2 pkt 3). Ratio Iegis definicji domownika, zawartej w art. 2 pkt 2 cyt. ustawy, uznającej za domownika osobę niepodlegającą ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów jest takie, że domownikiem jest osoba podlegająca ubezpieczeniu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Weryfikując akta sprawy organ ustalił, że znajdują się w nich dokumenty związane z pracą zainteresowanego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym wyżej okresie, jednakże brak jest dokumentu świadczącego o odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Ministra, nieopłacanie wymienionych składek jest przesłanką, która dodatkowo może świadczyć, że G. M. nie wykonywał pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Z kolei po 1 stycznia 1991 r. pod pojęciem domownika, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, poz. 291 ze zm.), należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ubezpieczenie społeczne rolników, zwane dalej “ubezpieczeniem", obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, na zasadach określonych w ustawie. W myśl natomiast art. 6 ust. 14 tej ustawy, przez okresy podlegania określonemu ubezpieczeniu społecznemu rozumie się tylko takie okresy, za które opłacono przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek. Ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1, zaś ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 (stosownie do art. 7 i art. 16). Z zaświadczenia Urzędu Gminy w D. z dnia [...] czerwca 2003 r. wynika, że L. M. posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 16,80 ha w okresie od 1975 r. do 2001 r., położone we wsi G. Skoro zatem składki na ubezpieczenie, o jakim mowa powyżej, w stosunku do G. M. nie były odprowadzane, to może to dodatkowo potwierdzać tezę, że nie pracował on w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. błędną wykładnię przez organ I i II instancji prawa materialnego polegającą na uznaniu, iż nie spełnia przesłanki pozwalającej na uznaniu go za osobę pracującą w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] stycznia 1991 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r., a ponadto o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia[...]czerwca 2003 r. nr [...] W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 650/10 z dnia 22 października 2010 r., w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy uznać go za osobę pracującą w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika i zaliczyć okres od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] stycznia 1991 r. do pracowniczego stażu pracy. Ustawodawca bowiem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych rozróżnił pojęcie "domownika" i warunki podlegania ubezpieczeniu społecznemu (kryterium opłacania składek). Ponadto w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż nie ma podstaw do uznania skarżącego za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. ze względu na naukę w Zasadniczej Szkole Zawodowej w L., a następnie w Technikum Mechanicznym w L. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 Kpa oraz art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy jej podejmowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podniesione przez skarżącego, ponieważ, zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Ustawodawca przewidział, na gruncie art. 129 § 3 kpa, inne terminy do wniesienia odwołania, o ile przepis szczególny tak stanowi. W niniejszej sprawie, od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] skarżącemu przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w terminie czternastu dni od dnia jej otrzymania. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 27 grudnia 2010 r. Odwołanie G. M. od powyższej decyzji zostało nadane w dniu 11 stycznia 2011 r., a więc jeden dzień po upływie terminu określonego w przepisach Kpa jako terminu do złożenia odwołania. W pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zbadać, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po dokonaniu wstępnego zbadania środka odwoławczego pod kątem jego dopuszczalności, organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania i rozstrzygnąć sprawę w II instancji. Nie ulega wątpliwości, że jednym z najistotniejszych elementów badania dopuszczalności środka odwoławczego jest kwestia zachowania terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Okoliczności zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego powinny być wyjaśnione w sposób niewątpliwy przez organ we wstępnym etapie badania środka odwoławczego. Jeżeli stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości organu, zobowiązany jest on do podjęcia wszelkich działań przewidzianych przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, które są niezbędne do ustalenia kwestii zachowania terminu przez stronę. W przeciwnym przypadku postępowanie prowadzone przez organ może nosić cechy naruszenia art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego i stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd. Zdaniem Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem bezspornie, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu dla złożenia odwołania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył sprawę, w której powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności skargi zgodnie z art. 134 kpa. Takie działanie organu II instancji rażąco narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.