I OSK 1641/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 959/17 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 959/17 oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w pozostałej części tj. dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości wraz z budynkiem, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpił S. K.. Po komunalizacji nieruchomość uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Następnie Gmina [...] aktem notarialnym z dnia [...] maja 2007 r. rep. A [...] przeniosła własność działki nr [...] na S. K., zatem w ocenie organu posiada on interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej tej działki. Organ nadzoru uznał, że żadna z przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej jako "K.p.a.", nie wystąpiła a zatem nie ma podstaw do wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części skomunalizowanej nieruchomości S. K. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego tytuł prawny pozwalający na uznanie jego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania, zatem w tej części postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. K. zarzucił naruszenie art. 10, 28, 73 i 156 K.p.a. oraz rażące naruszenie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa komunalizacyjna", a szczególnie art. 5 i art. 11 tej ustawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że nieruchomość położona w m. [...] i oznaczona jako działka nr [...] zabudowana budynkiem została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. W dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co jest w sprawie bezsporne. Skarb Państwa nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie co zostało stwierdzone przez Sąd Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia[...]kwietnia 1959 r. sygn. akt [...]. Nieruchomość w dacie komunalizacji miała urządzoną księgę wieczystą nr Kw [...], w której jako właściciel wpisany był Skarb Państwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, że w dacie komunalizacji to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności. Już po skomunalizowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. S. K. nabył od Gminy [...] własność działki [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2007 r. rep. A [...]. Sąd Wojewódzki uznał ponadto, że organ nadzoru zasadnie umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości obecnie oznaczonej nr [...], ponieważ skarżącemu nigdy w przeszłości jak i obecnie nie przysługiwał mu do niej żaden tytuł prawnorzeczowy. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej części skomunalizowanej nieruchomości, nie posiada on zatem legitymacji do bycia stroną. Stwierdził, że z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika by zaistniała którakolwiek z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek. W szczególności nie można uznać, że decyzja komunalizacyjna została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Decyzję podpisała wskazana osoba z upoważnienia wojewody a skarżący nie wykazał, że wojewoda nie upoważnił osoby, która podpisywała decyzję do tej czynności. S. K. reprezentowany przez adwokata E. R. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej jako "P.p.s.a." przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i oceny prawnej zarzutów naruszenia art. 10, art. 28, 73, i 156 K.p.a. oraz rażącego naruszenia ustawy z dnia 10 maja 1990r., a szczególnie art. 5 i 11 tej ustawy, podniesionych przez skarżącego, a także nieustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do tych zarzutów; - art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie rozważono rzeczywistych żądań S. K. dotyczących działki nr [...], mimo ewidentnych problemów skarżącego z posługiwaniem się językiem oficjalnym, co skutkowało nienależytym i mało wyczerpującym wyjaśnieniu skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych wpływających na wydanie niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że przedmiotem zainteresowania skarżącego w niniejszym postępowaniu nie jest działka nr [...] ponieważ od 2007 r. jest jej właścicielem, ani też działka nr [...], gdyż nie posiada do niej tytułu prawnego. Wyjaśnił, że inicjując postępowanie chciał uzyskać rozstrzygnięcie mocą, którego odzyskałby działkę nr [...] (użytkowaną jako wjazd na działkę [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy i ocenił podlegającą w sprawie decyzję albowiem skarżący domagał się, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., odzyskać działkę nr [...] (użytkowaną jako wjazd na działkę [...]), sąsiadującą z działkami nr [...] i [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Należy wskazać, że ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy także podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. Oceniana w trybie nadzorczym decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Z powołanego przepisu wynika, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie jedynie wobec mienia będącego do dnia 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), w tym do nieruchomości, które do tego dnia stanowiły własność skarbu Państwa. Z kolei art. 11 ust. 1 stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1. służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2. należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3.należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika, że: - postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., sygn. akt [...], Skarb Państwa nabył na własność przez zasiedzenie nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], składająca się z placu 9.5 metra szerokości i 30 metrów długości oraz położonym na nim budynkiem murowanym i graniczącą ze wschodu z ul. [...], z zachodu nieruchomością S. Z., z południa F. K. i z północy A. W. Nieruchomość powyższa została opisana w księdze wieczystej nr hip. [...]; - zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. w księdze wieczystej nr [...] dokonano następujących wpisów: w dziale I oznaczenie nieruchomości w łamach 2-8, [...] ul. [...] plac z zabudowaniami o obszarze 284 m², w dziale II Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., sygn. akt [...]. - pismem z dnia z dnia [...] grudnia 1973 r. Urząd Powiatowy w [...] zżył do Państwowego Biura Notarialnego w [...] wniosek o wpisanie w księdze wieczystej nr [...] w dziale I oznaczenie nieruchomości w łamach 2-8, [...] ul. [...] nr [...] - plac z zabudowaniami o powierzchni 326 m², wskazując, że po wykonaniu planu geodezyjnego nr ewid. [...] nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], posiadającej księgę wieczystą nr [...], stwierdzono niezgodności dotyczące powierzchni i położenia działki. Do wniosku dołączono plan geodezyjny nr ewid. [...]; - zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] grudnia 1973 r., w księdze wieczystej usunięto powyższą niezgodność; - w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stwierdzono, że działka nr [...] o powierzchni 326 m² stanowi własność Skarbu Państwa, jej administratorem jest Rejonowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], i jest objęta księgą wieczystą nr [...]. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że według księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] stanowiła do dnia [...] maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zatem Wojewoda [...] miał podstawy faktyczne i prawne stwierdzając decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości wraz z budynkiem, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...]. Wskazane przez skarżącego kasacyjne ewentualne wady postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1959 r., czy wpisem z dnia [...] grudnia 1973 r. w księdze wieczystej nr [...], dotyczącym powierzchni działki, wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2017 r., sygn. I OSK 3011/15 (Lex nr 2461537), stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Podnieść także należy, że skarżący nie wskazywał i nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w postępowaniu przed organami administracji i przed sądem, w swoich licznych pismach, skarżący kasacyjnie konsekwentnie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Dlatego jeszcze raz należy podkreślić, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest wyjaśnienie, komu przysługuje prawo własności nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie, czy możliwe będzie ponowne wydanie decyzji komunalizacyjnej, czy też nie. Stwierdzenie nieważności powyższej decyzji będzie możliwe jedynie wtedy, gdy zostanie ustalone, że działka nr [...] lub jej część nie stanowiła mienia ogólnonarodowego. Nie było zatem podstaw do wydania z powodów wskazywanych przez skarżącego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Z uwagi na powyższe nie jest zasady zarzut naruszenia art. 1 związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przy czym wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, jakkolwiek lakoniczne, sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.