II OSK 1522/11

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 836/10 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 836/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał B. O. rozbiórkę ponadnormatywnej altany ogrodowej, murowanej, trwale związanej z gruntem o powierzchni zabudowy 46 m2, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C. przy ul. [...], stanowiącej Rodzinny Ogród Działkowy im. 40-lecia PRL. Organ I instancji argumentował, że inwestor wybudował budynek o powierzchni zabudowy 46 m2, którego wymiary wynoszą: szerokość 6,06 m2, długość 7,60 m2 i wysokość 6,40 m2. Wybudowany budynek zdecydowanie przekracza wielkości określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jego budowa wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Dodatkowo organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 2 grudnia 2009 r., w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy wstrzymano roboty budowlane obejmujące samowolną budowę altany ogrodowej i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 12 marca 2010 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, czego inwestor nie wykonał. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wobec tego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji B. O., wniósł o jej uchylenie i powołał się na ustalenia poczynione z Prezesem Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w Słupsku odnośnie zgody na pozostawienie altany w obecnym kształcie i wielkości, wskazując przy tym, że altana jest wykończona i latem w niej zamieszkuje. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc iż budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęto w 2007 r. bez pozwolenia na budowę. Z załączonej do sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika, że przedmiotowy obiekt nie posiada charakteru altany, lecz budynku mieszkalnego. Przywołując następnie brzmienie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego WINB wywiódł, iż przedmiotowy obiekt ma 46 m2 powierzchni, wobec czego jego realizacja bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dodał, iż w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, organ I instancji wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów, a strona została pouczona o konsekwencjach niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem. Niespełnienie przez zobowiązanego wymagań określonych przez organ I instancji skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy Prezes Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w Słupsku aprobował budowę ponadnormatywnej altany ogrodowej. Fakt poniesienia kosztów związanych z wykończeniem obiektu budowlanego nie może być uzasadnieniem dla tolerowania stanu faktycznego niezgodnego z prawem. Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli i organ I instancji umożliwił inwestorowi dokonanie legalizacji obiektu. Z możliwości tej jednak, inwestor nie skorzystał, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. O. powtórzył zasadnicze argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", oddalił skargę B.O. Uzasadniając wyrok, Sąd przytoczył brzmienie przepisów art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa" lub "Prawo budowlane" i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje fakt, że obiekt wzniesiony przez skarżącego znacznie przekracza wielkości wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, ma on bowiem powierzchnię 46 m2 i wysokość 6,40 m, a zatem jego wzniesienie wymagało w świetle art. 28 ustawy uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiada. Powyższa okoliczność uzasadniała wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim postanowieniem z dnia 2 grudnia 2009 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 12 marca 2010 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku na tym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o konsekwencjach niewykonania nałożonego zobowiązania - nakazie rozbiórki obiektu oraz skutkach wykonania zobowiązania i dalszym trybie postępowania - nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Wobec tego niewykonanie przez skarżącego nałożonych postanowieniem obowiązków, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego prawidłowo skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 i orzeczeniem nakazu rozbiórki. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż nie mogły one rzutować na wynik sprawy, w szczególności zaś bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego uzgodnienia realizacji, czy też pozostawienia altany, z Prezesem Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w Słupsku. Osoba ta w świetle przepisów art. 82 ust. 1 i 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nie posiada żadnych kompetencji do wydawania pozwolenia na budowę, bądź legalizacji obiektu. W opinii Sądu I instancji uregulowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy. Podnoszone zaś przez skarżącego okoliczności, dotyczące celowości pozostawienia obiektu, fakt poniesienia kosztów na jego realizację oraz wykorzystywanie przez skarżącego obiektu do zamieszkiwania w okresie letnim, nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Co więcej, okoliczność braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogła mieć wpływu na odmienną ocenę okoliczności sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem dokonać legalizacji wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu, który narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Sądu wojewódzkiego naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Wobec tak sformułowanego zarzutu autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W motywach kasacji jej autor stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji winien zostać uchylony z uwagi na naruszenie zasad współżycia społecznego i milczącą zgodę Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. 40-lecia PRL w Człuchowie, który toleruje przekroczenia normatywów budowanych altan przez innych użytkowników. Kasator argumentował, że jesienią 2007 r. Prezes Zarządu ROD poinformował skarżącego, że budową interesuje się Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w Słupsku, z uwagi na przekroczenie norm przewidzianych dla tego typu zabudowy. W dniu 22 listopada 2007 r. skarżący po złożeniu wyjaśnień otrzymał pismo z Okręgowego Zarządu w Słupsku, iż zawiadomienie o zgłoszeniu samowoli budowlanej zostało wycofane. Dopiero po wykończeniu altany okazało się, że Zarząd ponownie zgłosił PINB popełnienie samowoli budowlanej. Odnosząc się z kolei do postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązki przedłożenia w terminie 3 miesięcy stosownej dokumentacji wnoszący kasację, podkreślił, iż wykonanie tych obowiązków było niemożliwe do zrealizowania. W szczególności zaś wobec braku zgody Zarządu Okręgowego skarżący nie mógł przedłożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konkludując wnoszący kasację stwierdził, że skoro altana jest dorobkiem całego życia skarżącego, to Sąd winien respektować zasady współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż może się ustosunkować merytorycznie tylko i wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze, które zostały prawidłowo skonstruowane przez wnoszącego kasację. Z urzędu NSA bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki normuje art. 183 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Naczelny Sad Administracyjny wobec charakteru skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia nie posiada kompetencji do samodzielnego poszukiwania wadliwości kwestionowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, ani też do poszukiwania bądź nadawania znaczenia zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Jednakże, mimo że sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika, nie w pełni odpowiada wymogom prawnym, w zakresie podstaw i elementów składowych, przewidzianych przepisami art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, autor kasacji posłużył się zwrotem "w szczególności", co w przypadku skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne, sugeruje bowiem inne, a nie wskazane expressis verbis naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że jest to zwrot semantycznie pusty, skoro NSA rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Warunkiem prawidłowo postawionego zarzutu kasacyjnego jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, publikatora, który został naruszony przez Sąd I instancji oraz określenie w ramach powołanej podstawy kasacyjnej, formy tego naruszenia, czyli w przypadku przepisów prawa materialnego podanie, czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Kolejnym niezbędnym warunkiem jest rzeczowe uzasadnienie podniesionych zarzutów, co w przypadku zarzutu błędnej wykładni wiąże się z koniecznością wskazania na czym polegała błędna wykładnia przepisu przez Sąd I instancji (o ile w ogóle Sąd takiej wykładni dokonywał) i jak zdaniem wnoszącego kasację dany przepis winien być odczytywany. Natomiast w przypadku zarzutu opartego na błędnym zastosowaniu prawa materialnego autor kasacji powinien wyjaśnić, jak jego zdaniem dany przepis winien zostać zastosowany w konkretnym stanie faktycznym danej sprawy. Odnosząc te ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślenia wymaga fakt, iż autor kasacji nie określił formy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a więc czy Sąd wojewódzki naruszył przepisy art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie. Także analiza uzasadnienia kasacji odwołująca się do zasad współżycia społecznego, które nie mogą być uwzględniane w toku kontroli legalności aktów administracyjnych, nie wyjaśnia, jaką konkretnie postać naruszenia owych przepisów autor kasacji miał na myśli. Ponadto, autor kasacji powiązał zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 z art. 48 Prawa budowlanego nie precyzując, który z pięciu ustępów art. 48 jest przedmiotem jego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo odczytał normy zawarte w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.), powoływanej jako p.b. Chociaż zwrócić uwagę należy, iż Sąd cytując przepis art. 48 p.b., przywołał brzmienie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 sprzed zmiany dokonanej art. 1 pkt 1 ustawy z 8 października 2008 r. (Dz.U. z 2008 r., nr 206, poz. 1287), z dniem 6 grudnia 2008 r. Jednakże normy te, jako nie stanowiące podstawy rozstrzygnięcia organów nie były stosowane, ani interpretowane przez Sąd. Materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 4 p.b. Brzmienie tych przepisów nie nastręczało problemów interpretacyjnych w toku orzekania organu administracji i trafnie Sąd ocenił, iż były prawidłowo wyłożone i zastosowane. Właściwie też zostało zweryfikowane działanie organu administracji w zakresie zastosowania regulacji wynikającej z treści art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. wymienia wśród obiektów i robót budowlanych do których nie będzie miał zastosowania wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Inne obiekty budowlane, które nie spełniają wymogów i parametrów kwalifikujących je na podstawie prawa budowlanego do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlegają rygorowi art. 28 ust. 1 p.b. W przypadku niezastosowania się do tego rygoru, mamy do czynienia z działaniem w ramach samowoli budowlanej i konsekwencjami wynikającymi z art. 48 p.b. W dalszej kolejności, nieskorzystanie z dobrodziejstwa legalizacji takiego obiektu (art. 48 ust. 3 i 4 p.b.) prowadzi wprost do zastosowania unormowania z art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakazania przez właściwy organ, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, prawidłowo ocenił legalność działania organu administracji w oparciu o materialnoprawny wzorzec kontroli, oparty na normach art. 129 ust. 1 pkt 4 i art. 48 p.b. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał iż skarga kasacyjna, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, na mocy przepisu art. 184 p.p.s.a.