III SA/Łd 641/20

SENTENCJA Dnia 30 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.K. na akt Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia dla kuratora osoby nieobecnej 1) uchyla zaskarżony akt; 2) zasądza od Burmistrza Gminy Ż. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym aktem z [...] Burmistrz Gminy Ż. przyznał B. K. wynagrodzenie w kwocie 60 zł z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieobecnej – A. L. i małoletnich M. S. i A. L. w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 lutego 2020 r. Burmistrz Gminy Ż. zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. o ustanowienie przedstawiciela dla osób nieobecnych – A. L. oraz jej małoletnich dzieci: M. S., M. W. oraz A. L. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania wymienionych osób z miejsca stałego pobytu w Ż. przy ul. A 30/3. Postanowieniem z 5 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił dla A. L. oraz małoletnich M. S. i A. L., których miejsce pobytu nie było znane, kuratora w osobie adwokata B. K. w celu reprezentowania uczestniczki i jej małoletnich dzieci w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu. W wyniku działań podjętych przez kuratora A. L. złożyła wniosek o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu w Ż. przy ul. A 30/3. Decyzją z [...] Burmistrz Gminy Ż. umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania A. L. oraz jej małoletnich dzieci. Pismem z 9 czerwca 2020 r. kurator wystąpił do Burmistrza Gminy Ż. z wnioskiem o zasądzenie wynagrodzenia tytułem sprawowania funkcji kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym w łącznej wysokości 708,48 zł brutto (576,00 zł + 23% VAT), oświadczając, że wynagrodzenie to nie zostało pokryte w całości ani w części. Na powyższą kwotę, składało się wynagrodzenie za reprezentowanie A. L., M. S. oraz A. L. w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji zakończonym decyzją Burmistrza Gminy Ż. z [...] w wysokości po 192,00 zł netto + 23% VAT = 236,16 zł brutto za każdą z reprezentowanych stron. W ocenie kuratora podstawę do zasądzenia i określenia wysokości wynagrodzenia stanowić powinien § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Wskazanym na wstępie aktem z 24 czerwca 2020 r. Burmistrz Gminy Ż. ustalił B. K. wynagrodzenie w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla osoby nieobecnej w kwocie 60 zł. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał zarządzenie Burmistrza Gminy Ż. z [...] nr [...] w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez przedstawicieli dla osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych ustanowionych w sprawach administracyjnych. W jego ocenie powołane przez kuratora przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższy akt zarzucając: 1. niezastosowanie § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, poprzez niezasądzenie wynagrodzenia kuratora we właściwej wysokości i zawierającego stawkę podatku VAT; 2. rażące naruszenia art. 28 i 29 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej "k.p.a." poprzez uznanie iż, A. L. i jej małoletnie dzieci M. S. i A. L. stanowią jedną stronę, a nie zaś wiele stron postępowania administracyjnego; 3. rażące naruszenia art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia kryteriów ustalenia wysokości przyznawanego wynagrodzenia, co uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonego aktu; 4. rażące naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym akcie na zarządzeniu Burmistrza Gminy Ż. z 16 czerwca 2015 r. nr 71/15 w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez przedstawicieli dla osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych ustanowionych w sprawach administracyjnych, które to zarządzenie nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Ż. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w przypadku uznania dopuszczalności skargi – o jej oddalenie. W ocenie organu skarga byłaby dopuszczalna jedynie w przypadku odmowy przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej, podczas gdy w niniejszej sprawie takowe wynagrodzenie zostało przyznane. Niemniej jednak, odnosząc się merytorycznie do sprawy, organ podkreślił, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż wynagrodzenie dla przedstawiciela osoby nieobecnej jest kosztem postępowania administracyjnego, pomimo, że wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Zdaniem organu powołane przez kuratora przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie odnoszą się do postępowań administracyjnych. Wobec tego, że w przepisach powszechnie obowiązujących brak regulacji w zakresie wysokości i zasad przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieobecnej, dlatego organ przyznał tego rodzaju wynagrodzenie według zasad przyjętych przez siebie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że w związku z ogłoszeniem siedziby sądu i terenu całego kraju czerwoną strefą zagrożenia epidemiologicznego wynikającego z rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art.15zzs ze znaczkiem "4" ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 30 października 2020 r. i doręczone stronom. Z uwagi na sytuację epidemiczną - zaliczenie całego kraju do tzw. czerwonej strefy - przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnić należy, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. w LEX nr 1529036), który sąd w składzie niniejszym podziela, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a.. Uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie i dlatego podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Mandat do sprawowania funkcji kuratora dla osoby nieobecnej wynika z orzeczenia sądu powszechnego wyznaczającego daną osobę kuratorem strony nieznanej z miejsca pobytu. Orzeczenie to wydawane jest w trybie art. 34 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę stosunku prawnego istniejącego między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony. Rolą kuratora jest ochrona interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. Ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Jak słusznie wskazano, nie jest tak aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 roku sygn. akt I OSK 2636/12 publ. w LEX nr 1529034). Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 93/06 publ. w LEX nr 279784 ), wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie odpowiednio (nie wprost) przepisów regulujących wynagrodzenie dla kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 2748/12 publ. w LEX nr 1529036, z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12 publ. w LEX nr 1529034, wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 931/7 publ. w LEX nr 2439388, wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 452/19 publ. w LEX nr 2734248). Aktualnie przepisy te znajdują się w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536). Stosownie do § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł. W myśl § 1 ust. 2 rozporządzenia wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Jak stanowi zaś § 1 ust. 3 rozporządzenia wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie; wartość przedmiotu sporu; stopień zawiłości sprawy. Z powyższego wynika, że dopuszczalnym jest miarkowanie wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym w granicach i na zasadach wskazanych w § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. Na wysokość wynagrodzenia winny wpływać takie czynniki jak nakład pracy kuratora, wartość przedmiotu sporu i stopień zawiłości sprawy, ilość czynności podjętych w sprawie. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 5 marca 2020 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił skarżącego kuratorem dla A. L. oraz małoletnich M. S. i A. L., których miejsce pobytu nie było znane w celu reprezentowania uczestniczki i jej małoletnich dzieci w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wywiązał się z obowiązków kuratora. Natomiast w reakcji na wniosek skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za czynności podjęte w sprawie w wysokości 708,48 zł Burmistrz Gminy Ż. przyznał skarżącemu wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym w kwocie 60 zł na podstawie własnego zarządzenie z 16 czerwca 2015 r. Nr 71/15 w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez przedstawicieli dla osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych ustanowionych w sprawach administracyjnych. Podkreślić należy, że wskazane zarządzenie Burmistrza Gminy Ż. z 16 czerwca 2015 r. nie stanowi żadnego ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, w tym aktu prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, wiążący w danej jednostce samorządu terytorialnego i zawierający wytyczne działań dla osób podległych służbowo organowi go wydającemu. Tym samym wskazane zarządzenie nie wpływa na sytuację prawną podmiotów znajdujących się na zewnętrz struktury podległej organowi, a zatem nie może stanowić podstawy przyznania wynagrodzenia kuratorowi repezentującemu stronę w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie, poza powołaniem się na wskazane wyżej zarządzenie Burmistrza Gminy Ż., nie wskazuje żadnych kryteriów, jakimi kierował się organ ustalając wynagrodzenie dla kuratora. Organ nie dokonał oceny pracy kuratora, w tym ilości i charakteru podjętych przez niego czynności w postępowaniu administracyjnym oraz czasu wymaganego dla dokonania tych czynności. Zaskarżone rozstrzygnięcie pomija także fakt, że skarżący został ustanowiony kuratorem dla trzech osób nieznanych z miejsca pobytu – A. L. oraz jej małoletnich dzieci: M. S. oraz A. L. i zwrócił się z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia z tytułu reprezentacji każdej z tych osób. Podkreślić należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ meldunkowy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stroną postepowania w przedmiocie wymeldowania jest więc osoba, na której spoczywa obowiązek wymeldowania z miejsca stałego lub czasowego pobytu, jak również właściciel lokalu oraz każda osoba, która dysponuje tytułem prawnym do lokalu. Stronami postępowania w przedmiocie wymeldowania, w którym skarżący został ustawiony kuratorem, były trzy osoby – A. L., M. S. oraz A. L. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał natomiast ustalenia wynagrodzenia kuratora z uwzględnieniem jego nakładu pracy dla trzech osób. Skład orzekający nie podziela stanowiska Burmistrza Gminy Ż., iż organ winien przyznawać wynagrodzenie dla przedstawiciela osoby nieobecnej według zasad przyjętych przez siebie. Wynagrodzenie kuratora należało ustalić w drodze analogii na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Do ustalenia wynagrodzenia skarżącego zgodnie z odesłaniem zawartym w § 1 ust.1 wymienionego rozporządzenia będą miały zastosowanie minimalne stawki za czynności adwokackie, określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Reasumując wskazać należy, że zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 28 k.p.a. oraz art. 87 Konstytucji RP. Organ nie ustalił bowiem wynagrodzenia kuratora w oparciu o właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz błędnie uznał, że A. L. i jej małoletnie dzieci: M. S. i A. L. stanowią jedną stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je od organu na rzecz skarżącego w wysokości 697 zł obejmującej wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę, organ określi wynagrodzenie skarżącego, na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Organ uwzględni przy tym nakład pracy kuratora poniesiony w związku z reprezentacją trzech osób - stron postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę ilość dokonanych czynności, ich czasochłonność oraz stopień zawiłości sprawy administracyjnej. Ustalenia te winny zostać poczynione z zachowaniem wszystkich wymaganych przepisami k.p.a. zasad postępowania. d.j.