VII SA/Wa 539/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej M.N. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek M. N. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. Sp. j. ( dalej : "inwestor") pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami gazowymi oraz zjazdem z ul. D.na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. D. w K. Od powyższej decyzji M. N. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy zaznaczył także, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy - w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane"), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB wyjaśnił także, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. GINB powołując się na poglądy doktryny, wyjaśnił następnie, że na podstawie tego przepisu osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Organ odwoławczy wskazał także, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. GINB przypomniał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący – M.N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Skarżący swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wywodził z tytułu prawa współwłasności działki nr ewid. [...]. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ wskazał, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. D. w K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem indywidualnym na działkę nr ewid. [...] zlokalizowanym na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] (zob. proj. bud. opis techniczny pkt B projekt zagospodarowania terenu ppkt I przedmiot inwestycji str. 3). Projektowane budynki mają wysokość 10,35 m w kalenicy (zob. proj. bud. przekrój A-A i B-B rys nr 7A). Działka nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja, jest oddzielona od działki nr ewid. [...] (należącej do skarżącego), działką nr ewid. [...]. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zostały zlokalizowane w odległości ok. 12,5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Projektowane 3 miejsca postojowe zlokalizowane są w odległości ok. 23 m od granicy działki nr ewid. [...]. Projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zlokalizowane jest w odległości ok. 15 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys nr Z1). Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanych budynków jednorodzinnych (10.35 m w kalenicy) organ odwoławczy stwierdził, że działka nr ewid. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Sporne przedsięwzięcie – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki należącej do skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego M.N., może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 19 (usytuowanie miejsc postojowych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Organ uznał, że argumentacja skarżącego podniesiona w odwołaniu wskazująca, że charakter zabudowy będzie powodował obciążenie nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę poprzez liczne utrudnienia i uciążliwości związane z dojazdem do spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. GINB zaznaczył, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że położenie nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie organ odwoławczy wskazał także, że skarżący nie może wywodzić przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], z okoliczności, że inwestor w przyszłości zamierza wybudować kolejne budynki na działce nr ewid. [...] graniczącej bezpośrednio z działką nr ewid. [...]. Organ zaznaczył wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania, jest ocena czy działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności spornej inwestycji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K.. Powołując się na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził pogląd, że winien być uznany za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazywał, że działka nr 308 należąca do niego jest działką sąsiadującą z działką [...], zaś działka [...] sąsiaduje z działką [...]. Działki [...] i [...] stanowią przy tym własność Inwestora i objęte są tym samym zamierzeniem budowlanym. Skarżący wskazał, że budynek na działce [...] utworzy wraz z planowaną sąsiadującą zabudową działki [...] jeden zespół budynków jedynie pozornie i formalnoprawnie stanowiących zespół czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem skarżącego nie sposób dokonywać przy tym oceny obiektu realizowanego na działce [...] z wyłączeniem charakteru powstającej zabudowy na działce [...]. Oba zamierzenia utworzą bowiem funkcjonalną i architektoniczną całość i jako całość będą oddziaływać na działkę skarżącego. W tej sytuacji skarżący stwierdził, że jako współwłaściciel sąsiadującej z działką [...] działki [...] winien być bowiem stroną wszelkich postępowań w zakresie wydania pozwolenia na budowę dotyczących działki [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami gazowymi oraz zjazdem z ul. D. na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. D. w K. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...], na skutek wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2017 r., który zarzucał decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r. rażące naruszenie prawa z powodu sprzeczności tej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek ten zawarty był w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r. Należy w tym miejscu wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Postępowanie to jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zaś jego celem, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zanim jednak organ przystąpi do merytorycznego zbadania zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, ustala, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa do wystąpienia z takim żądaniem. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, status strony ustala się na takich samych zasadach jak w postępowaniu zwykłym. Istotne jest zatem ustalenie, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg stron postępowania, podlega ograniczeniu na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jest w rozpoznawanej sprawie kluczowe dla stwierdzenia, czy skarżącemu przysługuje status strony. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać najpierw należy, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś swój interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony, wywodzi ze współwłasności działki nr ewid. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2015 r., przedmiotem spornej inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. D. w K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem indywidualnym na działkę nr ewid. [...] zlokalizowanym na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] ( działka drogowa). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja, jest oddzielona od należącej do skarżącego działki nr ewid. [...], niezabudowaną działką nr ewid. [...]. Odległość działki skarżącego nr [...] od działki nr [...] wynosi około 13 metrów. Organ po przeanalizowaniu projektu planowanej inwestycji pod kątem warunków technicznych, zasadnie stwierdził, że nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowana działki należącej do skarżącego, a zatem nie znajduje się z obszarze oddziaływania spornej inwestycji i skarżący nie może zostać uznany za stronę postępowania. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że nie można zgodzić się z zawartym w skardze stwierdzeniem, że działka skarżącego o nr [...], jest działką sąsiadującą z działką [...] zaś z działka [...] sąsiaduje z działką [...]. Działka o nr [...] sąsiaduje bowiem bezpośrednio z działką o nr [...], co wynika także z zamieszczonej w skardze prezentacji stworzonej z wykorzystaniem Geoportalu. Działka nr [...] oddziela działkę skarżącego od działki nr [...], na której planowana jest sporna inwestycja. Nie zasługuje na uwzględnienie prezentowana przez skarżącego argumentacja związana z utrudnieniami i uciążliwościami spowodowanymi z dojazdem do spornej inwestycji. Wskazać bowiem należy, że przymiotu strony postępowania, nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11, LEX nr 1312807). Organ zasadnie powołując się na orzecznictwo stwierdził, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Podniesiony przez skarżącego argument, że zamierzeniem inwestora jest w późniejszym czasie budowa kolejnego budynku na działce nr [...], który następnie utworzy z projektowaną inwestycją zespół czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, także zdaniem Sądu nie przemawia za przyznaniem mu statusu strony. Przedmiotem niniejszego postępowania, jest bowiem wyłącznie inwestycja planowana na działce nr [...], objęta kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r. i tylko w odniesieniu do tego zamierzenia, można dokonywać oceny czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oceny przymiotu strony, nie można dokonywać w oparciu o przyszłe zamierzenia, które według skarżącego realizowane będą na działce nr [...]. Będą one bowiem przedmiotem innej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w odniesieniu do tej inwestycji, działka skarżącego znajdzie się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu ( co jest bardziej prawdopodobne, gdyż bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]), wówczas skarżący jeżeli uznany zostanie za stronę tego postępowania, będzie mógł skutecznie kwestionować decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że dla ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2015 r., znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia, którego projekt budowlany zatwierdziła ta decyzja. Tym samym na tym etapie postępowania, ocenie w aspekcie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podlega tylko ewentualne oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego w jego zaprojektowanym kształcie. Bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje zatem okoliczność, że sporny obiekt stanowi według twierdzeń skarżącego, jeden z dwóch etapów przewidzianej przez inwestora inwestycji. W sytuacji gdy budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw mogą, poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasada ta znajduje swoje dalsze odzwierciedlenie w postępowaniu nadzwyczajnym. Dla każdego etapu z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony zwłaszcza podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., prawidłowo wskazując, że działka skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1995 r., a zatem nie jest on stroną postępowania. Na koniec wskazać należy, że postawą materialnoprawną wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem także wówczas gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11, LEX nr 1218379). Z uwagi na formalny charakter powyższego rozstrzygnięcia, wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu skargi, organ nie miał obowiązku dokonywania analizy podniesionych w toku postępowania merytorycznych zarzutów. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.