II OSK 1990/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2680/19 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2680/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2019 r. nr DOA-ZPPOH.612.157.2019.MW.1 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą orzekania organów w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy był art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wynikała z faktu, że teren inwestycji znajduje się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Sąd jednocześnie wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2006 r., Nr 20, poz. 506), dalej "rozporządzenie", na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W tej sytuacji odmawiając uzgodnienia w oparciu o ww. przepis organy pierwszej i drugiej instancji słusznie nie przeprowadziły analizy wpływu planowanej inwestycji - budynku rekreacji indywidualnej - na stan środowiska, albowiem zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie jest warunkowane wpływem danej inwestycji na wartości przyrodnicze, czy krajobrazowe parku krajobrazowego. Dokonywanie takiej oceny, jak też oceny, co do zasadności zastosowania ww. zakazu, a więc w zależności od sprawy uznaniowe stosowanie przez organ uzgadniający zakazu zabudowy w strefie 100 m, byłoby niezgodne z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a w postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zobowiązani są do stosowania aktów prawa miejscowego, które obowiązują w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro zatem na przedmiotowej działce obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy, wynikający z ww. rozporządzenia, to w okresie obowiązywania tego aktu, wiąże on organy orzekające w sprawie i obliguje do podejmowania rozstrzygnięć zgodnych z jego treścią. Sąd podniósł również, że prawo własności, choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. W niniejszym przypadku prawo to doznało ograniczeń na gruncie ustawy o ochronie przyrody, a ich przejawem są formy ochrony przyrody. Ograniczenie prawa własności skarżącego znajduje swoje źródło już w art. 6 ust. 1 pkt 3, a następnie w art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.). Przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Sama treść ww. rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego jest tylko uszczegółowieniem terytorialnym i przedmiotowym ograniczenia prawa własności wynikającego z wymienionej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zasadności zarzutów wniesionej skargi i uznał, że zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, rozpoznały sprawę z należytą starannością i wnikliwością, na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz prawidłowo oceniły okoliczności sprawy i wyprowadziły z nich stosowne wnioski, wydając prawidłowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaś w sposób przekonywujący organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) dalej: "k.p.a.". W skardze kasacyjnej G. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: - art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zakaz zabudowy nieruchomości ustanowiony mocą aktu prawa miejscowego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz.U. 2020 r. poz 55) obowiązuje niezależnie od faktu, czy realizuje on cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy, II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak kompleksowego, a jedynie wybiórcze odniesienie się w uzasadnieniu do stanowiska wyrażonego w skardze, a także nie przedstawienie w uzasadnieniu oceny tego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego wymagają rozpatrzenia w kontekście przepisów regulujących utworzenie parku krajobrazowego oraz przepisów regulujących konsekwencje prawne utworzenia takiego parku. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, które konkretnie i szczegółowo zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy te, jako określone w ustawie, nie mogą być modyfikowane w akcie dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego, a więc treść tych zakazów nie może być ani zawężana, ani rozszerzana. Takie stanowisko jest prezentowane także w piśmiennictwie prawniczym (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, str. 104). Jednym z zakazów, który może być wprowadzony w parku krajobrazowym jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, mogą dotykać i często dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Konsekwencje te mogą polegać i często polegają na ograniczeniu praw właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.). W takim przypadku powołana ustawa przyznaje poszkodowanemu właścicielowi nieruchomości prawo do odszkodowania lub prawo żądania wykupu nieruchomości (art. 131 i 132 Prawo ochrony środowiska). Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół tego, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w zakresie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, narusza konstytucyjne prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy na sąsiednich nieruchomościach istnieje zabudowa tożsama z planowaną przez skarżącego. Argumentacja ta nie jest trafna, bowiem konsekwencją wprowadzenia zakazu może być ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, a więc ograniczenia jego praw, co jest rekompensowane prawem do odszkodowania lub prawem żądania wykupu nieruchomości. Te ograniczenia wynikają z ustawy i są konieczne ze względu na ochronę środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem krajobrazowym jest zachowanie walorów krajobrazu oraz wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w zakresie lokalizowania nowej zabudowy, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartościach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z tych powodów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 31 ust 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w parku krajobrazowym działa erga omnes i nie zależy od stanu nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zakazem oraz ewentualnego odziaływania nowej zabudowy na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1502/14 dostępne w CBOSA). Stąd bez znaczenie pozostaje fakt zabudowania innych nieruchomości znajdujących się w pasie objętym zakazem zabudowy. Powołane przepisy ograniczają możliwość powstania jedynie nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior oraz zbiorników wodnych, natomiast nie odnosi się do już istniejącej zabudowy, która powstała przed wprowadzeniem ograniczeń. W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje uzasadnienie w powołanych przepisach art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 rozporządzenia, których wykładnia została przez ten Sąd prawidłowo dokonana. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uznając zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.