I GSK 79/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. [...] Sp. z. o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 207/18 w sprawie ze skargi L. [...] Sp. z. o.o. w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 listopada 2017 r., nr DZF-IV.025.43.2017.JSta.7 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z dnia 2 lutego 2017 r., nr 2/2017 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz L. [...] Sp. z. o.o. w L. 11.217 (jedenaście tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 207/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę L. [...] Sp. z o. o. w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 listopada 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka zawarła z Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. umowę o dofinansowanie projektu, który miał być realizowany w okresie od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. Jego zasadniczym celem była poprawa konkurencyjności i wzrost zdolności adaptacyjnych mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, poprzez udział ich pracowników lub przedsiębiorców w szkoleniach dostosowujących do rosnących wymogów w zakresie proekologicznych rozwiązań. Skarżąca spółka zadeklarowała we wniosku, że trenerzy prowadzący zajęcia będą posiadali wysokie kwalifikacje i odpowiednie doświadczenie, a honorarium z tytułu prowadzenia szkoleń poświęconych będzie wynosiło 310 złotych za godzinę. Z kolei osoby prowadzące doradztwo miały otrzymać wynagrodzenie w wysokości 230 złotych za godzinę. W wyniku kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego organ zakwestionował kwalifikacje M. S. do przeprowadzenia szkolenia z wykorzystania energii wiatrowej oraz kwalifikacje A. G., M. K., A. C. do prowadzenia doradztwa indywidualnego i z tego powodu, na żądanie organu, skarżąca zwróciła kwotę 25 990 złotych. Decyzją z 2 lutego 2017 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) określił skarżącej do zwrotu środki w wysokości 105 720 złotych. W uzasadnieniu organ zakwestionował kwalifikacje wszystkich trenerów prowadzących szkolenia z zakresu wykorzystania energii wiatrowej oraz wszystkich osób prowadzących doradztwo indywidualne z zakresu promocji dotyczącej zielonych technologii. Utrzymując tę decyzję w mocy, decyzją z 22 listopada 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że A. Cz. prowadziła doradztwo z zakresu przygotowywania biznesplanów i zdobywania środków na rozwój z zakresu zielonych technologii. Ukończyła studia na Wydziale Inżynierii Środowiska w specjalności zaopatrzenie w wodę, usuwanie ścieków i zagospodarowania odpadami na Politechnice Wrocławskiej. Posiada ponadto doświadczenie w prowadzonej od 16 miesięcy działalności gospodarczej z zakresu instalacji sanitarnych i szkoleń komputerowych; odbyła też kursy i szkolenia z zarządzania przedsiębiorstwem, pozyskiwania klientów i utrzymywania relacji z klientami, spełniania ich potrzeb. Zdaniem organu nie były to kwalifikacje do prowadzenia doradztwa z zarządzania przedsiębiorstwem, w tym zdobywania środków na rozwój bądź przygotowywania biznesplanów. A. G. prowadziła z kolei doradztwo z przygotowywania biznesplanów dotyczących promocji zielonych technologii. Ukończyła studia licencjackie w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Wałbrzychu z zakresu pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej i uzupełniające na Uniwersytecie Opolskim na kierunku praca socjalna; posiada tytuł zawodowy technika handlowca, pracowała na stanowisku kasjera, sprzedawcy, sekretarki, obsługi klienta oraz trenera umiejętności społecznych. Zdaniem organu nie posiadała ona dostatecznego doświadczenia ani kwalifikacji, bo zajęcia w szkole zawodowej z pisania biznesplanów odbywały się 16 lat temu, a wykształcenie wyższe pedagogiczne nie pokrywało się zupełnie z tematyką doradztwa. M. K. prowadził doradztwo z przygotowywania biznesplanów i zdobywania środków na rozwój z zakresu zielonych technologii. Ukończył studia wyższe z zakresu architektury krajobrazu na Uniwersytecie Przyrodniczym we Wrocławiu i studia podyplomowe z zakresu energetyki odnawialnej na Politechnice Wrocławskiej oraz zdobył doświadczenie w realizacji różnego rodzaju projektów, pracując na stanowiskach starszego specjalisty w dziale wdrażania projektów europejskich i współpracy międzynarodowej, kierownika projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki specjalisty do spraw promocji, rekrutacji i szkoleń, a także koordynatora do spraw szkoleń i specjalisty – opiekuna uczestników. Organ ocenił, że kwalifikacje te i doświadczenie nie były wystarczające do prowadzenia doradztwa, akcentując to, że studia podyplomowe ukończył na 3 miesiące przed rozpoczęciem pracy w projekcie. A. K. prowadził doradztwo z zakresu przygotowywania biznesplanów i zdobywania środków na rozwój z zakresu dotyczących zielonych technologii. Ukonczył studia wyższe na Wydziale Inżynierii Lądowej i Środowiska w specjalności urządzenia sanitarne na Uniwersytecie Zielonogórskim. Pracował jako projektant biogazowni, kierownik kontraktu, prowadził także nadzór nad budowami, dostawami i montażem oraz posiada uprawnienia egzaminatora E.[...]. Zdaniem organu wykształcenie i doświadczenie tej osoby nie wiąże się z tematyką usług doradczych świadczonych w projekcie. Zajmował się tylko wąską, specjalistyczną dziedziną odnawialnych źródeł energii, a nie zdobywaniem środków na rozwój z zakresu zielonych technologii czy tworzenia biznesplanow. M. S. prowadziła szkolenia z zakresu wykorzystywania energii wiatrowych. Ukończyła studia bez uzyskania tytułu magistra na Uniwersytecie Przyrodniczym we Wrocławiu na kierunku technika rolnicza i leśna oraz pracowała na stanowisku trenera z zakresu animacji czasu wolnego, ekologii i ochrony środowiska. Zdaniem organu nie miała ona wysokich kwalifikacji ani doświadczenia, by prowadzić szkolenia w projekcie, zwłaszcza że studia ukończyła na kilka miesięcy przed rozpoczęciem szkoleń. G. B. prowadził szkolenia z zakresu wykorzystywania energii wiatrowej. Ukończył studia inżynierskie o specjalności informatyka stosowana w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Nysie i studia magisterskie o specjalności sieci komputerowych i systemów baz danych. Pracował jako informatyk, dyrektor handlowy i kierownik salony, prowadził szkolenia i był uczestnikiem projektu realizowanego przez wspomnianą Szkołę Wyższą jako stażysta prowadząc zajęcia z zakresu energii odnawialnej dla studentów architektury. Zdaniem organu wykształcenie tej osoby oraz doświadczenie nie pozwalało na nabycie wiedzy ani kwalifikacji do prowadzenia szkole w projekcie. Organ dodał, że wiarygodność formularzy zgłoszeniowych do udziału w projekcie oraz wyniki ankiet oceniających realizację szkoleń zostały zakwestionowane, bo wypełniono je tym samym charakterem pisma. Jest to przedmiotem odrębnego postępowania. Oddalając skargę na tę decyzję Sąd pierwszej instancji – odwołując się do wyników kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy – ocenił zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci dokumentów, przede wszystkim dotyczących wykształcenia i doświadczenia osób prowadzących szkolenia i doradztwo był wystarczający do podjęcia decyzji. Wskazał, że na etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała wysokości i sposobu określenia wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Stwierdził, że skarżąca powinna była zweryfikować kwalifikacje wykładowców i doradców, by zapewnić kadrę o wysokich kwalifikacjach. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku skarżąca zaskarżyła to orzeczenie w całości formułując zarzuty na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 134 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 75, art. 77 § 1 , art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." polegające na tym, że Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalony stan faktyczny i nie uwzględnił, że organy nie zebrały całego materiału dowodowego, błędnie ustaliły stan faktyczny i dokonały dowolnej oceny dowodów, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej oraz zaufania do organów. Uchybień tych skarżąca upatrywała w uznaniu, że trenerzy i doradcy nie posiadali wysokich kwalifikacji, mimo że projekt uzyskał możliwie najwyższą ocenę, ocena w tym zakresie opierała się wyłącznie na analizie dokumentów, pominięto wyniki ankiet oceniających oraz odmówiono przeprowadzenia dowodów w celu zweryfikowania oceny kompetencji i doświadczenia trenerów, choćby poprzez ich przesłuchanie, a ponadto – w okresie realizacji projektu brak było osób mających wykształcenie kierunkowe. Dlatego skarżąca brała pod uwagę wiedzę praktyczną i doświadczenie zawodowe. Zaakcentowano, że stawka godzinowa wynagrodzenia obejmowała nie tylko zatrudnienie trenera i doradcy, ale również inne koszty, których kwalifikowalności organy nie kwestionowały, to jest wynajmu sali, zakupu materiałów szkoleniowych, książek, skryptów, wydania zaświadczeń, cateringu, poczęstunku. Zdaniem skarżącej nie wykazano naruszenia Wytycznych w zakresie kwalifikowania projektu. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmowały art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, mimo że nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określającej zwrot środków. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, mimo że nie wystąpiła szkoda warunkująca uznanie, że doszło do nieprawidłowości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma z Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 17 kwietnia 2018 r. informującego o zwrocie skarżącej dokumentów przekazanych przez nią organom ścigania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uczynił to z naruszeniem wskazanych w środku odwoławczym przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że nałożenie na stronę obowiązku publicznego z powodu przypisania jej naruszenia prawa poprzedzone być musi jednoznacznym określeniem uchybień, których się dopuściła oraz umotywowaniem przyczyn, dla których taką ocenę sformułowano. W tej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji było niewykonanie zadeklarowanego we wniosku o dofinansowanie pozyskania do realizacji projektu trenerów i doradców o wysokich kwalifikacjach. Organy nie kwestionowały rzeczywistego wykonania przez skarżącą szkoleń ani usług doradczych, lecz wyłącznie ich jakość, stanowiącą pochodną przymiotów osób je prowadzących. Pojęcie wysokich kwalifikacji należy niewątpliwie do niedookreślonych; bez dokonania analizy intelektualnej w kontekście okoliczności sprawy wskazanie jego praktycznego znaczenia nie jest możliwe. Kwestionując zatem to, że osoby pozyskane do realizacji projektu legitymowały się wysokimi kwalifikacjami należało w pierwszej kolejności wskazać to, jak organ rozumie to pojęcie w warunkach rozpoznawanej sprawy. Nie spełnia przewidzianego w art. 11 k.p.a. obowiązku przekonywania postępowanie, którego wynik nie tłumaczy znaczenia kluczowego dla rozstrzygnięcia pojęcia o charakterze niedookreślonym. Przypisując stronie brak spełnienia warunku wysokich kwalifikacji nie wskazano jednocześnie tego, jakiego rodzaju wyksztalcenie lub doświadczenie należałoby uznać za wystarczające. Bezsprzecznie trener czy doradca, by rzetelnie wykonać swoje obowiązki musi posiadać niezbędną wiedzę i doświadczenie, by taką wiedzę i umiejętności przekazywać innym. Jednakże, o ile można zgodzić się z organem co do tego, że osoby, które nie posiadały żadnego wykształcenia kierunkowego ani doświadczenia, związanych z zakresem szkoleń oraz przedmiotu udzielanych porad nie spełniały nie tylko wysokich, ale żadnych kwalifikacji przydatnych do wykonywania projektu, to w przypadku gdy poszczególni wykonawcy legitymowali się pewnym zakresem takiego wykształcenia lub doświadczenia, takich prostych konkluzji formułować nie można. Innymi słowy, nie ma wątpliwości co do tego, że A. G. nie posiadała żadnego wykształcenia czy doświadczenia pozwalającego na prowadzenie doradztwa. Nie ma wątpliwości co do tego, że studia pedagogiczne oraz z zakresu pracy socjalnej, wykonywanie pracy w handlu czy sekretarki nie pozwalało na pozyskanie niezbędnych do tego umiejętności, a zatem nie można bronić tezy, że mogła przekazywać wiedzę, radzić innym, skoro sama koniecznych do tego wiadomości nie miała. Podobne uwagi poczynić należy w stosunku do M. S. Wykształcenie z zakresu techniki rolniczej i leśnej czy też praca polegająca na animacji czasu wolnego, ogólnie ujętej ochrony środowiska czy ekologii nie stanowi źródła pozyskania koniecznej do udzielania porad wiedzy. Zbliżone stanowisko zaprezentował w stosunku do tych osób Europejski Trybunał Obrachunkowy w wyniku kontroli przeprowadzonej wobec projektu realizowanego przez skarżącą spółkę. W stosunku do pozostałych osób trudno o tak kategoryczne wnioski, dlatego że posiadły one pewne wykształcenie bądź doświadczenie zawodowe świadczące o kwalifikacjach zbieżnych z przedmiotem realizowanych szkoleń lub doradztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że kwalifikacje te były wysokie, zgodnie z deklaracją skarżącej. Wyrażenie takiej oceny wymaga jednak sformułowania stosownego wzorca, a więc wskazania, jakiego rodzaju kwalifikacje można uznać za wysokie. Skarżąca – nie bez racji – akcentuje skąpość oferty edukacyjnej w okresie bezpośrednio poprzedzającym realizację projektu, co powinno skłaniać organ do określenia tych kryteriów także na podstawie doświadczenia zawodowego, w tym zdobytego w drodze prowadzonej działalności gospodarczej. Należy wskazać w szczególności jakiego rodzaju zakres czynności zawodowych, wykonywanych przez jak długi czas mogłoby świadczyć o spełnieniu tego kryterium. W tej sprawie zwrócić należy uwagę, że M. K. posiadł znaczne i zróżnicowane doświadczenie zawodowe, poprzedzone stosownym wykształceniem kierunkowym. Organ nie wyjaśnił jakiego rodzaju kwalifikacje musiałby jeszcze zdobyć, by spełnić oczekiwania wynikające z przyjętego przez organ znaczenia pojęcia "wysokie kwalifikacje". Podobne uwagi nasuwają się na tle analizy przymiotów A. K., który niewątpliwie zdobył istotne doświadczenie zawodowe. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że poczynienie ustaleń w tej sprawie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, bo na podstawie wyłącznie dokumentów nie sposób przesądzić tego, jaki był rzeczywisty, faktyczny zakres obowiązków wykonywanych wcześniej przez doradców. Skoro A. K. pracował m. in. jako kierownik kontraktu i prowadził nadzór nad budowami, to nie można wykluczyć że zdobył także doświadczenie przy tworzeniu biznesplanów. To jednak wymaga ustalenia za pomocą stosownego dowodu z zeznań świadków. Analogiczne uwagi poczynić należy w zakresie przymiotów A. Cz., która z kolei zdobyła wykształcenie kierunkowe, natomiast na podstawie akt sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy towarzyszyło temu stosowne doświadczenie zawodowe. Z kolei G. B. prowadził już wcześniej szkolenia z zakresu energii odnawialnej. Należy zatem zweryfikować to, czy zdobyte w ten sposób doświadczenie jest wystarczające dla przyjęcia, że kwalifikacje tej osoby mają charakter wysokich. Należy także zaakcentować, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie obowiązuje prekluzja jeżeli chodzi o kategorie zgłaszanych zarzutów. Dlatego nieuzasadnione pozostaje stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do wysokości stawek za szkolenia i doradztwo w analizowanym projekcie. Jeżeli rzeczywiście obejmowały one – poza dochodem trenera lub doradcy – także koszty dodatkowe, to należy okoliczność tę wziąć pod uwagę przy ocenie zasadności przypisanych skarżącej uchybień w wykonywaniu projektu. Z tych powodów zasadnie skarżąca zarzuciła naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nietrafnie ocenił zaskarżoną decyzję za zgodną z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czyni skargę kasacyjną uzasadnioną. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona ponownej analizy już zgromadzonych dowodów, uzupełniając je o takie, które pozwolą na dokonanie wszechstronnej oceny doświadczenia zawodowego trenerów i doradców. W pierwszej kolejności jednak określi, jak rozumie pojęcie wysokich kwalifikacji w kontekście tej sprawy i w jaki sposób mogłyby one zostać spełnione. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej, bowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.