I OSK 508/22

SENTENCJA Dnia 26 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Po 754/21 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od K.R. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 754/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a." ) i na skutek rozpoznania skargi K. R. - uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], a stanowiącej lokal nr [...], znajdujący się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z przynależnym do niego udziałem 665/1000 części nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta [...], a stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki na wstępie wskazał, że pierwotnie, tj. postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 242/20), Sąd odrzucił skargę K. R. na w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...], jako wniesioną z uchybieniem terminu, ale postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. (sygn. akt I OZ 744/20), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie. Sąd II instancji stwierdził bowiem, że wprawdzie przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została skierowana: pod właściwie oznaczony adres pocztowy, prawidłowo oznaczono miasto, ulicę i numer domu oraz lokalu, ale wątpliwości budziła prawidłowość imiennego oznaczenia samego jej adresata, jakim był pełnomocnik wnioskodawczyni. Zarówno bowiem na kopercie zawierającej decyzję, jak i na przyłączonym do niej blankiecie zwrotnego poświadczenia odbioru, nazwisko adwokata zostało poddane korekcie i w konsekwencji na kopercie zostało ono podane w dwóch zbliżonych brzmieniach. Zdaniem zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było w chwili obecnej możliwe ustalenie, na jakim etapie doszło do korekty nazwiska adresata a to prowadziło do braku możliwości rozstrzygnięcia wątpliwości, czy pismo zostało prawidłowo zaadresowane i czy możliwe było przyjęcie w tym przypadku fikcji jego doręczenia. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w terminie ustalonym na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. i nie miał zatem podstaw do ustalania początku biegu terminu do wniesienia skargi z uwzględnieniem daty wynikającej z przyjętej fikcji doręczenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 688/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po raz kolejny odrzucił skargę K. R.. Orzeczenie to również jednak zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 986/21) stwierdził, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż skarżącej nie otworzył się termin do zaskarżenia decyzji, a wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji pominął bowiem fakt, że doręczenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nastąpiło w dniu 14 stycznia 2020 r., tj. w dniu jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej (działającego za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego). W aktach administracyjnych – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - znajdowała się bowiem odręczna adnotacja, sporządzona przez pełnomocnika substytucyjnego adwokata T. R. – M. K. o otrzymaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł zaś sporządzoną przez siebie skargę w dniu 13 lutego 2020 r., a wobec tego nie ulegało wątpliwości, że treść zaskarżonej decyzji była mu znana. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że strona skarżąca nie mogła ponosić ujemnych skutków procesowych, związanych z nieprawidłowym działaniem organu i zostać pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji w związku z wadliwym jej doręczeniem w czerwcu 2019 r., w sytuacji gdy decyzja ta została odebrana, a w terminie 30-dniowym od otrzymania rozstrzygnięcia, została wniesiona skarga. Rozpoznając zatem obecnie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że w tym przypadku orzekał w ramach związania oceną prawną zawartą w w/w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, (cyt.): "zgodnie z którą doręczenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nastąpiło 14 stycznia 2020 r., tj. w dniu jej odbioru przez pełnomocnika skarżącej (działającemu za pośrednictwem pełnomocnika substytucyjnego). Tym samym datą początkową terminu do wniesienia skargi był następny dzień po dniu, w którym doręczono decyzję w siedzibie organu" bo "strona skarżąca nie może ponosić ujemnych skutków procesowych związanych z nieprawidłowym działaniem organu". Uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki uzasadnił natomiast tym, że ponieważ jedynym pismem skierowanym do skarżącej była zaskarżona decyzja to, w kontekście powołanej wyżej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie o sygnaturze akt I OSK 986/20, nie było wątpliwości, iż ziściła się w tym przypadku przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jak stwierdził bowiem Sąd Wojewódzki (cyt.): "Doręczenie pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji po upływie 7 miesięcy od jej wydania, było konsekwencją braku jego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a." W rezultacie Sąd I instancji polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji zapewnił skarżącej czynny udział w tym postępowaniu, a w szczególności winien zadbać o prawidłowe doręczenie pism i orzeczeń jej pełnomocnikowi. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Wielkopolski, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.) - polegające na uznaniu, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, w następstwie jego niezapewnienia skarżącej przez kasatora, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz prawidłowej wykładni przepisów wynika, że udział w postępowaniu skarżąca miała na każdym jego etapie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. - polegające na uznaniu, że kasator w sposób nieprawidłowy doręczył skarżącej orzeczenie organu, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i wydanego w sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 986/21) wynika, że kasator doręczył skarżącej zaskarżone orzeczenie w sposób zgodny z przepisami prawa tj. w lokalu organu administracji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1899 , dalej "u.g.n.) w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. - polegające na uznaniu, iż w związku z istnieniem przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji uchyleniu się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W dniu 7 marca 2022 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo od Prezydenta Miasta [...], reprezentującego w tym postępowaniu Miasto [...], a w którym to piśmie uczestnik postępowania oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w zakresie zarzutów dotyczących istotnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, w postaci braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, w następstwie jego niezapewnienia K. R. przez Wojewodę Wielkopolskiego, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz prawidłowej wykładni przepisów wynikało, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, zarzuty te okazały się uzasadnione. W przedmiotowej sprawie, zaskarżeniem do Sądu Wojewódzkiego, objęta została decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], a stanowiącej lokal nr [...], znajdujący się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] wraz z przynależnym do niego udziałem 665/1000 części nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta [...], a stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Organ wojewódzki podzielił bowiem stanowisko Starosty, że zainicjowane przez K. R. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było w tym wypadu bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem nie została wywłaszczona a tylko jej własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa w wyniku złożenia przez Prezydenta Miasta [...] – reprezentującego Skarb Państwa – oświadczenia o skorzystaniu z przysługującego mu prawa pierwokupu. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się K. R., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu a w wyniku rozpoznania w/w skargi, Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r., gdyż stwierdził, że w toku postępowania (odwoławczego) doszło do naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wywodził Sąd I instancji, jedynym bowiem pismem, które było skierowane do pełnomocnika K. R. była zaskarżona decyzja, a która (dodatkowo) została doręczona pełnomocnikowi strony po upływie 7 miesięcy od daty jej wydania. Powyższy fakt – zdaniem Sądu Wojewódzkiego –był (cyt.): "konsekwencją braku jego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a.". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną zaś z takich podstaw, jest podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak przyjmuje przy tym doktryna, przepis ten dotyczy sytuacji, gdy strona (bez własnej winy) nie brała udziału w całym ciągu czynności rozpoznawczych oraz rozstrzygających postępowanie administracyjne prowadzone przez organ. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział który jest przewidziany w kodeksie (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz", Wydawn. C.H.Beck, wyd. 15, str. 772). W ocenie składu orzekającego, sytuacja taka zachodzi zatem niewątpliwie, gdy stronie nie zostanie doręczona decyzja. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2021 r.( sygn. akt I OSK 986/21), decyzja zaskarżona czyli decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi uczestniczki postępowania K. R. w dniu 14 stycznia 2020 r. Wyjaśnić też w tym miejscu trzeba, że decyzję tę organ odwoławczy wydał w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony przez Starostę [...]. W toku postępowania przed Starostą strona wnioskująca kilkakrotnie była przy tym powiadamiana o możliwości zapoznania się z treścią akt i możliwością złożenia stosownych wniosków. Powiadomiono ją również o przekazaniu akt sprawy organowi II instancji w związku z wniesionym odwołaniem. Rozpoznając zatem sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez K. R., Wojewoda opierał się wyłącznie na materiale dokumentacyjnym pozyskanym przez organ I instancji. W związku z powyższym, nie sposób przyjąć, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego K. R. nie miała w nim zapewnionego czynnego udziału. Inną natomiast kwestią pozostaje zagadnienie, czy w toku postępowania odwoławczego organ w sposób istotny naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Na czym innym bowiem zasadza się przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a., a na czym innym polega obowiązek organu umożliwienia stronie brania aktywnego udziału w każdym stadium postępowania i - przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powiadomił stronę odwołująca się o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak tego rodzaju uchybienie jest uchybieniem procesowym innym, niż wydanie decyzji w warunkach zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Z tego powodu warunkiem uchylenia decyzji, wydanej w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie i to przez stronę wnoszącą skargę do sądu, że uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). To podmiot wnoszący skargę do sądu może bowiem tylko wskazać, np. jakie wnioski dowodowe chciał jeszcze zgłosić w postępowaniu odwoławczym albo na jaką kwestię chciał zwrócić uwagę organowi odwoławczemu a czego nie mógł uczynić bo nie został powiadomiony przez tenże organ w myśl art. 10 10 § 1 k.p.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać skargę K. R.. Oceniając zaś zarzut, w którym uczestniczka postępowania podnosiła, że nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ocenić jego istotność pod kątem realiów rozpoznawanej sprawy. Pozostałe zarzuty kasacyjne nie były natomiast usprawiedliwione. Aktualnie, w świetle treści wydanych w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w/w orzeczeń, nie było już bowiem rzeczą sporną czy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi uczestniczki postępowania K. R.. Z tego więc powodu zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny. Natomiast twierdzenie, że Sąd Wojewódzki uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez przyjęcie, że odnoszenie się do zarzutów materialnych skargi było przedwczesne, podczas, gdy w rzeczywistości zaskarżona decyzja nie została wydana w postępowaniu, w którym zachodziła przesłanka wznowieniowa, należało oprzeć na odpowiednim przepisie procedury sądowoadministarcyjnej (np. art. 141 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma bowiem charakter tylko wynikowy. Przepisy prawa materialnego nie były zaś w ogóle stosowane przez Sąd Wojewódzki bo Sąd ten nie rozpoznawał w ogóle skargi . W tej sytuacji zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., nie był trafny. Tym niemniej skoro – jak wyżej to wyjaśniono – zarzut kasacyjny oparty na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. okazał się usprawiedliwionym, to Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze okoliczność, że uchylenie zaskarżonego wyroku nie było spowodowane przez uczestniczkę postępowania – K. R..