I OSK 68/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 121/18 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 4 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 121/18, po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni; 4) w pozostałym zakresie oddalił skargę. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca wnioskiem z 20 kwietnia 2018 r. zwróciła się do Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kserokopii dokumentów i informacji pisemnych w zakresie: - szczegółowego rozliczenia finansowego i sprawozdań merytorycznych wszystkich uczestników projektów w ramach dotacji podmiotowej Ministerstwa Nauki Szkolnictwa Wyższego na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2015 r. (kopie sprawozdań i rozliczeń finansowych), - wstępnego wniosku do Ministerstwa o pozyskanie dotacji w 2015 r. (kopia wniosku), - szczegółowego rozliczenia finansowego i sprawozdań merytorycznych wszystkich uczestników projektów w ramach dotacji podmiotowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2016 r. (kopie sprawozdań i ich indywidualnych rozliczeń finansowych), - szczegółowego rozliczenia finansowego i sprawozdań merytorycznych wszystkich uczestników projektów w ramach dotacji podmiotowej Ministerstwa Nauki Szkolnictwa Wyższego na finansowanie podstawowej działalności statutowej jednostki w 2017 r. (kopie sprawozdań i rozliczeń finansowych). Pismem z 7 maja 2018 r. Rektor Uczelni poinformował skarżącą, że ww. wniosek nie mógł zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz.1764 ze zm.- dalej "u.d.i.p.") z uwagi na jego szeroki zakres merytoryczny oraz ze względu na przerwę w pracy Uczelni od 30 kwietnia do 6 maja 2018 r. Wskazał także, że wniosek zostanie załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust 2 u.d.i.p. W skardze z 16 maja 2018 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zaskarżyła bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...] w sprawie nieudzielenia informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor Uczelni wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej merytoryczną niedopuszczalność, odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów sądowych wg norm przepisanych. W piśmie procesowym z 26 czerwca 2018 r. skarżąca stwierdziła, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien ją udzielić w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od daty złożenia wniosku. Organ zaś do 26 czerwca 2018 r. nie udostępnił jej informacji, o które wnosiła we wniosku z 20 kwietnia 2018 r. W kolejnym piśmie procesowym z 17 sierpnia 2018 r., skarżąca poinformowała, że nadal nie została jej udzielona wnioskowana informacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku stwierdził, że uczelnia niepubliczna, tj. Wyższa Szkoła [...] w [...]., stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki, a Państwo ustala warunki jej utworzenia i funkcjonowania. Ustawodawca umożliwił zatem wykonywanie zadań oświatowych również uczelniom niepublicznym, prowadzonym przez osoby prawne lub osoby fizyczne, tak więc zadania przez nie wykonywane mają charakter zadań publicznych. Oznacza to, że uczelnia niepubliczna, niebędąca organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych, jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, dysponuje także majątkiem publicznym w zakresie udzielanych jej dotacji z budżetu Państwa. Powyższe przesądza o tym, że jest ona podmiotem obowiązanym do realizowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważył przy tym, że uczelnia wyższa wykonuje zadania przez swoje organy, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Następnie Sąd podał, że wniosek skarżącej z 20 kwietnia 2018 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy on bowiem rozliczenia dotacji pochodzącej ze środków publicznych. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 23 kwietnia 2018 r. Skarżąca we wniosku domagała się informacji dotyczących dotacji podmiotowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jakkolwiek Rektor Uczelni w piśmie z 7 maja 2018 r. poinformował skarżącą o powodach opóźnienia w udzieleniu wnioskowanej informacji, to jednak co najmniej do 28 sierpnia 2018 r. jej nie udzielił. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że wniosek ten pozostaje nierozpoznany. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że Rektor Uczelni pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu Rektor Uczelni dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem mimo wskazania w piśmie z 7 maja 2018 r., że udostępni informację w terminie późniejszym, to do dnia wyrokowania takiej informacji nie udzielił. Jednocześnie Sąd zobowiązał Rektora Uczelni do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W pozostałym zakresie skargę uznał za niezasadną. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rektor Wyższej Szkoły [...] w [...] powyższy wyrok zaskarżył w części, tj. w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1, 2 oraz 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało nałożeniem na organ obowiązku załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni - w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania przedmiotowy wniosek został już merytorycznie załatwiony przez wydanie decyzji z 3 września 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji; 2. art. 151 p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu i niezamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w całości pomimo istnienia ku temu usprawiedliwionych podstaw. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jak również o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca podniosła, że Rektor przez wiele miesięcy od grudnia 2017 r. pozostawał bezczynny, co czyni skargę w pełni zasadną. Jednocześnie wniosła o wymierzenie organowi grzywny. W piśmie z 30 czerwca 2020 r. skarżąca oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym przesłał także organ w piśmie z 13 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., II OSK 1629/10; 19 października 2012 r., I OSK 1243/11; 8 sierpnia 2008 r., II GSK 271/08; 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14). Szerokie przypomnienie powyższych zasad było niezbędne, z uwagi na sposób sformułowania w sprawie niniejszej zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty procesowe, przy czym – co istotne – nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów odnoszących się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie został przez skarżącą kasacyjnie stronę skutecznie podważony. Zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, a także art. 151 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy takie jak wskazane w zarzucie, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 151 p.p.s.a., mają podobnie jak np. art. 145 § 1, 146 § 1, art. 147 p.p.s.a., charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powyższych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.