III SA/Po 661/22

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi S.T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej na rok 2021 oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 08 kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., powołując się na art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 2137, dalej jako ustawa PROW 2014-2020), § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 382, dalej także jako rozporządzenie dobrostanowe) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej także jako K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. T. o przyznanie na rok 2021 płatności w ramach działania "dobrostan zwierząt PROW 2014-2020", wariant: 2.2 dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Uzasadniając wskazał, że wniosek S. T. (dalej także jako wnioskodawca, skarżący) o przyznanie płatności na rok 2021, wpłynął do Biura Powiatowego 13 czerwca 2021 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia dobrostanowego, płatność dobrostanowa przysługuje rolnikowi, jeżeli: - został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; - na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej posiada, co najmniej jedną oznakowaną zgodnie z przepisami o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz zarejestrowaną w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt: a) lochę, która jest oznakowana kolczykiem z indywidualnym numerem identyfikacyjnym lochy - w przypadku wariantów 1.1 dobrostan loch - zwiększona powierzchnia w budynkach, b) krowę - w przypadku pakietu 2. dobrostan krów; - który posiada, z wyłączeniem wariantu 2.1 dobrostan krów mlecznych - wypas, plan poprawy dobrostanu zwierząt, który został sporządzony: a) do dnia złożenia wniosku w przypadku wariantu 1.1 dobrostan loch - zwiększona powierzchnia w budynkach, b) przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w przypadku 1.2 dobrostan tuczników - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz 2.2 dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach i 2.3 dobrostan krów mamek oraz 3.1 dobrostan owiec - zwiększona powierzchnia w budynkach; - przy udziale doradcy rolniczego, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podkreślono , że wnioskodawca w planie poprawy dobrostanu zwierząt w zakresie wariantu 2.2, sporządzonym przez uprawnionego doradcę, zadeklarował 398 sztuk dopuszczalnej maksymalnej liczby krów, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarskie rolnym. Organ I instancji, powołał się na informacje z bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt i wyszczególnił, w formie tabeli, przekroczenie obsady zwierząt w poszczególnych dniach w gospodarstwie wnioskodawcy, w okresie od 22 sierpnia 2021 r. do 10 lutego 2022 r. Organ wskazał, że liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt, więcej niż o 5%. Procent przekroczenia współczynnika wyniósł 5,53%. Zgodnie z § 14 pkt 1 rozporządzenia dobrostanowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów, płatność dobrostanowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia, określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia oraz kwoty wysokości płatności dobrostanowej, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów. Iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości określony w rozporządzeniu dobrostanowym wynosi 100% i z tego powodu płatność została odmówiona. W odwołaniu wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, względnie o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie wnioskowanej płatności. Zarzucił naruszenie § 8 ust. 7 rozporządzenia dobrostanowego, poprzez nie wezwanie na piśmie do złożenia wyjaśnień i przekazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, kopii stron aktualnego planu poprawy dobrostanu zwierząt, zawierających informacje, o których mowa w ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Uzasadniając podkreślił, że 16 czerwca 2021 r. złożył plan poprawy dobrostanu zwierząt. W dniu 12 lipca 2021 r. dokonał zmiany planu, w związku z możliwością zwiększenia liczby krów mlecznych w gospodarstwie rolnym, do 439 szt., która to liczba pozostała bez wpływu na wymogi realizowane w ramach wariantu 2.2. Ocenił, że w przepisach rozporządzenia dobrostanowego nie ma obowiązku zgłaszania ilościowych zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Odwołujący się stwierdził, że był przekonany, że skoro dokonana zmiana ilościowa pozostała bez wpływu na wymogi w zakresie powierzchni bytowej w budynkach inwentarskich, a rozporządzenie dobrostanowe nie nakładało obowiązku zgłaszania takiej zmiany, to nie ma potrzeby składania do organu kopii strony zaktualizowanego planu poprawy dobrostanu zwierząt. Gdyby organ I instancji nie naruszył przepisów § 8 ust. 7 rozporządzenia dobrostanowego, to jeszcze przed wydaniem decyzji wnioskodawca mógłby złożyć wyjaśnienia i okazać dowód - plan poprawy dobrostanu zwierząt, ze zmianą części szczegółowej z 12 lipca 2021 r. Decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że odmowa przyznania płatności została ustalona prawidłowo, w oparciu o stwierdzony stan faktyczny, zgodnie z rozporządzeniem. W myśl § 8 ust. 5 rozporządzenia dobrostanowego, w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności dobrostanowej, składa do kierownika biura powiatowego Agencji kopie stron planu poprawy dobrostanu zwierząt zawierające informacje, między innymi o maksymalnej liczbie krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym. Organ ocenił, że obowiązkiem producenta jest nie tylko posiadanie planu poprawy dobrostanu zwierząt, ale też złożenie go w terminie określonym przepisami prawa. Prawodawca umożliwił producentom dokonywanie zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt, jednakże zgodnie § 8 ust. 9 rozporządzenia dobrostanowego, zobowiązany jest o tym fakcie niezwłocznie poinformować kierownika biura powiatowego Agencji. Dodatkowo wykluczono możliwość dokonywania zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt w przypadku, gdy rolnik został powiadomiony o wystąpieniu nieprawidłowości albo gdy został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Na opisane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. T., domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, zobowiązania organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, w ślad za odwołaniem, naruszenie § 8 ust. 7 rozporządzenia dobrostanowego, poprzez niewezwanie na piśmie do złożenia wyjaśnień i przekazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania kopii stron aktualnego planu poprawy dobrostanu zwierząt, zawierających informacje, o których mowa w ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Nadto zarzucił naruszenie art 27 ust, 1 pkt 1 i 2 ustawa PROW 2014-2020 poprzez uznanie, że organ administracyjny jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, zgodnie z § 2 tego artykułu, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 z późn. zm. – dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w sprawie były rozstrzygnięcia organów ARiMR dotyczące płatności dobrostanowej do zwierząt hodowlanych. W sprawie poza sporem jest zadeklarowana we wniosku maksymalna ilość krów, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie skarżącego, poza sporem są także ustalenia, poczynione podczas kontroli, jaka faktycznie liczba krów przebywała jednocześnie w poszczególnych dniach w gospodarstwie skarżącego - wyszczególniona w formie tabeli, w decyzji organu I instancji, a wynikająca z analizy bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt. Spór dotyczy tego, czy skarżący, po zwiększeniu ilości krów mlecznych w gospodarstwie, miał obowiązek zgłoszenia takiej zmiany, przy czym skarżący twierdzi, że zwiększenie ilości krów mlecznych pozostało bez wpływu na wymogi w zakresie powierzchni bytowej w budynkach inwentarskich. W tak zakreślonym sporze, zdaniem Sądu rację należy przyznać organowi. Płatność dobrostanowa jest rekompensatą dla rolników za poniesione koszty i utracone dochody, wynikające z wdrożenia praktyk hodowlanych: zwiększenia powierzchni bytowej, przypadającej na jedno zwierzę. W przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 382) w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. b) jest przewidziany "wariant 2.2. Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach". W myśl § 4 ust. 4 pkt 4 tego rozporządzenia, rolnik jest zobowiązany do przestrzegania wymogów przewidzianych w tym pakiecie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej do dnia 14 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek. Zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, wymogi jakie rolnik musi spełnić, zostały określone załącznikach nr 2 i nr 3 do tego rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie płatności według wariantu 2.2 płatności dobrostanowej czyli związanej ze zwiększoną powierzchnią w budynkach, w których grupowo utrzymuje krowy mleczne. Zadeklarował w Planie poprawy dobrostanu zwierząt, że dopuszczalna maksymalna ilość krów mlecznych, jakie ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym wynosi 398 sztuk (k. 3/26 akt adm.). Skarżący był zatem zobowiązany, a precyzyjnie rzecz ujmując, skarżący z własnej inicjatywy zobowiązał się, do nie przekraczania ilości zadeklarowanej w Planie poprawy dobrostanu zwierząt. Należy przy tym zaznaczyć, że lektura przepisów rozporządzenia dobrostanowego prowadzi do wniosku, że prawodawca nie zabronił producentom zwiększenia maksymalnej ilości rodzaju zwierząt, objętego Planem poprawy dobrostanu, które będą przebywały jednocześnie w gospodarstwie rolnym. Byłoby to zresztą daleko idącą ingerencją w rozwój i funkcjonowanie gospodarstwa rolnego. Zgodnie jednak z § 8 ust. 9 rozporządzenia dobrostanowego, "Rolnik może, do czasu zawiadomienia o wystąpieniu nieprawidłowości albo do czasu powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, dokonać zmiany w planie poprawy dobrostanu zwierząt i niezwłocznie poinformować o tych zmianach kierownika biura powiatowego Agencji.". Zacytowany przepis w ocenie Sądu jest jednoznaczny. Skoro rolnik zobowiązuje się i oświadcza jaka dopuszczalna maksymalna liczba zwierząt (tu: krów mlecznych) które ze względu na wymogi wariantu może jednocześnie przebywać w jego gospodarstwie rolnym, to w razie planowanego czy też spodziewanego zwiększenia liczby rodzaju zwierząt objętego planem, rolnik ma obowiązek dokonania zmiany w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Oczywiście cały czas obowiązkiem rolnika pozostaje zapewnienie stosownej powierzchni bytowej, każdemu ze zwierząt. Skarżący przekazał informację o zmianach w planie poprawy dobrostanu zwierząt, ale dopiero wraz z odwołaniem od decyzji, w której wykazano naruszenia i nieprawidłowości stwierdzone w sprawie. Zatem możliwość uwzględniania tych zmian w rozpatrywanej sprawie słusznie została wykluczona przez organy obu instancji. Dalej Sąd stwierdza, że organ I instancji postąpił prawidłowo, odmawiając przyznania płatności. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego, w przypadku stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów, płatność dobrostanowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w wysokości zmniejszonej, o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu: a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia oraz 2) kwoty wysokości płatności dobrostanowej, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów. Zgodnie z załącznikiem 5 do rozporządzenia dobrostanowego, gdy liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu 2.2 w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż o 5%, iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości wynosi 100% (poz. 4 tabeli stanowiącej załącznik nr 5). Jak wynika z bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt, w gospodarstwie skarżącego procent przekroczenia współczynnika wyniósł 5,53%. Organ wyższego stopnia postąpił więc zgodnie z prawem, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania płatności dobrostanowej. Powyższej oceny Sądu nie mogą zmienić zarzuty skargi. Nie ma znaczenia w sprawie zadeklarowana przez skarżącego okoliczność, że zwiększenie liczby krów mlecznych w gospodarstwie rolnym do 439 szt. pozostało bez wpływu na wymogi dotyczące powierzchni bytowej w budynkach inwentarskich dla wszystkich krów mlecznych w gospodarstwie rolnym, w przeliczeniu na jedną sztukę, realizowane w ramach wariantu 2.2. Jest to osobna przesłanka przyznania płatności. Plan poprawy dobrostanu zwierząt, opracowany przy udziale doradcy rolniczego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dobrostanowego), po to zawiera informację o dopuszczalnej maksymalnej liczbie zwierząt (tu: krów mlecznych) które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym, żeby uprościć kontrolę spełniania warunków przyznania płatności. Sprzyjają temu: rozbudowany system informatyczny z odpowiednimi rejestrami, z którego organ ARiMR pozyskuje informacje o zmianach liczby zwierząt w gospodarstwach rolnych, jak również obowiązek sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt przy udziale doradcy rolniczego, na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Udział doradcy rolniczego ma skutkować prawidłowym obliczeniem powierzchni bytowej dla każdego zwierzęcia. Jeżeli rolnik chce zwiększyć liczbę rodzaju zwierząt objętego planem, to składa zmianę planu poprawy dobrostanu zwierząt do organu. W efekcie organ dysponuje planem poprawy dobrostanu zwierząt, sporządzonym i podpisanym – także – przez doradcę rolniczego, oraz informacjami z bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.