II SA/Op 472/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. T. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...] i postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r., nr [...] w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i postanowienia. UZASADNIENIE A. T. wniósł skargę - sporządzoną przez pełnomocnika, adwokata A. G. - na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, miejsc postojowych w łącznej liczbie 12 stanowisk stanowiących 4 odrębne, wydzielone grupy - po 3 stanowiska każda, na terenach położonych w miejscowości [...], ul. [...], działki oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b ark. m. [...], obręb [...]. W treści skargi, powołując się na art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r., nr [...], wydanego "w związku z treścią skarżonej decyzji Wojewody Opolskiego, a nakładającego na skarżącego obowiązki uzupełnienia i zmiany dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji w zakresie zdeterminowanym treścią uzasadnienia skarżonej decyzji". Uzasadniając wniosek o wstrzymanie, strona skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji i idącego w ślad za nią postanowienia Starosty Kluczborskiego, wiąże się z koniecznością poniesienia przez skarżącego znacznych i zupełnie zbędnych kosztów, związanych z nałożonymi na skarżącego obowiązkami. W ocenie A. T., decyzja Wojewody Opolskiego została wydana z ewidentnym naruszeniem prawa i winna zostać uchylona, zmusza ona inwestora do sfinansowania nowego projektu zagospodarowania działki miejsc postojowych oraz projektu konstrukcji miejsc postojowych. Projekty te, w sytuacji uwzględnienia skargi, okażą się oczywiście zbędne, a to z uwagi na fakt, iż już istniejący i znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy projekt jest sporządzony w sposób prawidłowy i wystarczający. Tym samym, po stronie inwestora zaistnieje szkoda, a nieuzasadniony wydatek na przedmiotowe projekty stanowić będzie poważne obciążenie finansowe dla skarżącego. A. T. nadmienił, że z uwagi na zakres uchybień, jakich dopuścił się Wojewoda Opolski, spodziewa się, że decyzja organu odwoławczego zostanie wyeliminowana przez Sąd z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, wnosząc o oddalenie skargi, nie odniósł się do powyższego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia i zmiany dokumentacji projektowej inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 377-378). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu (decyzji, postanowienia) jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy, zatem odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W tym miejscu wskazać należy na trafne stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). W rozpatrywanej sprawie wniosek złożony przez skarżącego nie został poparty argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem objętych wnioskiem aktów, ani z jakich powodów ich wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu konieczne jest natomiast odniesienie się do konkretnych okoliczności, umożliwiających sądowi dokonanie ich oceny. Istotne jest, że opisane wyżej ustawowe przesłanki nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Powtórzyć przyjdzie, że przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd komentowanej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne - podobnie jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Jak już sygnalizowano wcześniej, ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). NSA podniósł również, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Ponadto w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami, ponieważ sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." Tym bardziej obowiązek taki nie spoczywa na sądzie w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - wniosek został sformułowany przez fachowego pełnomocnika. Wówczas brak jest podstaw do zastosowania art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności lub dokumentów uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania poszczególnych aktów. Samo twierdzenie skarżącego o potencjalnych kosztach uzupełnienia dokumentacji projektowej, które nie zostaną mu zwrócone, a mogą - w jego ocenie - okazać się zbędne, nie świadczy o zaistnieniu przesłanek uzasadniających pozytywne rozpatrzenie wniosku. Argumentacja skarżącego w żadnym razie nie może być uznana za stanowiącą o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody w znacznym rozmiarze lub niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro brak jest uprawdopodobnionej informacji choćby na temat ewentualnych kosztów uzupełnienia dokumentacji, np. w postaci kosztorysu przedłożonego przez projektanta. Rozpatrywany wniosek nie dał zatem Sądowi możliwości oceny, czy uzupełnienie dokumentacji przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy zagrozi np. płynności finansowej skarżącego i spowoduje dla niego znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Natomiast tylko ogólnego wskazania, bez szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, że na skutek wykonania decyzji nastąpi uszczuplenie stanu finansowego skarżącego, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek warunkujących udzielenie żądanej ochrony tymczasowej. Podkreślenia wymaga, że przedstawiona ocena prawna dotyczy przede wszystkim tej części wniosku, w jakiej skarżący domaga się wstrzymania wykonania postanowienia Starosty Kluczborskiego z dnia 15 września 2015 r. Sąd uznał, że postanowienie to zostało wydane w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a.). Natomiast odnośnie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, wskazać trzeba, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, przy czym przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie, a nie w akcie na jego podstawie wydanym, czyli w postanowieniu z dnia 15 września 2015 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej. Niewątpliwie, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegają bowiem takie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 396/05). W szczególności zaś nie podlegają wykonaniu, a tym samych ochronie tymczasowej, decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tak jak w sprawie niniejszej. Mają one charakter czysto procesowy, ponieważ nie stanowią aktów wywołujących skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z dnia: 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 489/10, LEX nr 649157; 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864188; 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121). Rozstrzygnięcie kasacyjne ze swej istoty nie wywołuje więc skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania. Takie skutki prawne mogą wystąpić, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Chociaż w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny pierwszej instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, że brak wstrzymania jej wykonania naraziłby bezpośrednio skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo wskazać trzeba, że przekonanie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji nie jest przesłanką wstrzymania jej wykonania. Ewentualne naruszenie prawa przez organ wydający decyzję podlega bowiem badaniu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Z przedstawionych względów należało uznać, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i zastosowania żądanej ochrony tymczasowej. Stąd, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.