I OW 65/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] z dnia 2 marca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.C. o przyznanie zasiłku celowego postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku UZASADNIENIE Burmistrz [...], wnioskiem z 2 marca 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.C. (dalej zainteresowany) o świadczenie z pomocy społecznej: zasiłek celowy na zakup kurtki zimowej, obuwia zimowego, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, ocieplanych spodni, swetrów, czapki zimowej, szalika, rękawic zimowych. Powyższy spór o właściwość zaistniał na tle następujących okoliczności. K.C. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej MOPS w [...]) wniosek o zasiłek celowy na zakup kurtki zimowej, obuwia zimowego, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, ocieplanych spodni, swetrów, czapki zimowej, szalika, rękawic zimowych. MOPS w [...] za pośrednictwem poczty dnia 12 lutego 2020 r. przekazał Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] (dalej MGOPS w [...]) zawiadomienie o przekazaniu sprawy zainteresowanego według właściwości wraz z wnioskiem z 29 stycznia 2020 r. o zasiłek celowy na zakup kurtki zimowej, obuwia zimowego, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, ocieplanych spodni, swetrów, czapki zimowej, szalika, rękawic zimowych. MOPS w [...] poinformował, że dnia 29 stycznia 2020 r. do MOPS w [...] zgłosił się zainteresowany, pozbawiony schronienia, przebywający w przestrzeni publicznej miasta [...]. Z ustaleń MOPS w [...] wynika, że K.C. (ur. [...] 1963 r.) nie ma stałego adresu zameldowania, a ostatnie jego zameldowanie to miejscowość [...], gmina [...]. Wywiad środowiskowy z zainteresowanym przeprowadzono 29 stycznia 2020 r. na terenie Schroniska dla bezdomnych [...] (dalej Schronisko). Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w [...] wynika, że K.C. jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną w miejscowości [...], gmina [...]. Dotychczas mieszkał u swej matki w [...], ale z chwilą jej śmierci [...] października 2019 r. opuścił zajmowany lokal z powodu przeprowadzanego tam remontu przez jego siostrę. Od tamtej pory zainteresowany nadal przebywa w [...], nie podejmuje żadnych prac i nie ma żadnego dochodu. Nie ma prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Oczekuje decyzji przyznającej zasiłek stały, od którego będą odprowadzane składki zdrowotne (w tej sprawie dnia 3 lutego 2020 r. wniesiono o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową). Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył zainteresowanego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 listopada 2021 r. Nowy dowód osobisty wydał zainteresowanemu Prezydent Miasta [...]. Zainteresowany ma dwie córki (obie mieszkające w [...]), z którymi zachowuje kontakt i otrzymuje od nich pomoc w naturze (żywność, pranie ubrań). MGOPS w [...] poinformował, że zainteresowany złożył dnia 9 kwietnia 2018 r. pisemne oświadczenie, w którym poinformował, że jego centrum życiowe znajduje się w [...]. MOPS w [...] przyznał zainteresowanemu pomoc w formie zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2018 do 30 września 2018 r., tym samym uznając go za mieszkańca [...]. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz [...] wskazał, że niewątpliwie sytuacja zainteresowanego od śmierci matki uległa zmianie - nie mieszka on w lokalu mieszkalnym; jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy [z dnia 12 marca 2004 r.] o pomocy społecznej [Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups]. Z uwagi na okres zimowy, MOPS w [...] skierował zainteresowanego (choć bez decyzji) do Schroniska dla bezdomnych [...]. Zainteresowany nie jest nigdzie zameldowany, a z ostatniego miejsca stałego zameldowania wymeldował się dnia 3 lutego 2003 r. W ocenie MGOPS sytuacja zainteresowanego wymagała przyznania świadczenia w trybie pilnym na podstawie art. 101 ust. 3 ups, bowiem wnioskowana pomoc w formie zasiłku celowego jest sytuacją niecierpiącą zwłoki. Zasadność udzielenia tej pomocy osobie bezdomnej przez gminę, na terytorium której osoba ta przebywa, nie może budzić wątpliwości (postanowienie z 29.10.2019 r. I OW 65/19). Organem właściwym do rozpoznania wniosku winien być organ gminy miejsca pobytu zainteresowanego. Z pisma Stowarzyszenia [...] wynika, że MOPS w [...] faktycznie skierował zainteresowanego do Schroniska. Z akt sprawy wynika, że [...] jest miejscowością, na terenie której zainteresowany przebywa i ma zamiar przebywać. W piśmie z 1 czerwca 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] podniósł, że MOPS w [...] nie jest organem właściwym miejscowo dla załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Dyrektor MOPS w [...] wskazał, że zainteresowany przebywał w Schronisku dla bezdomnych [...] od 27 grudnia 2019 r. W dniu 5 lutego 2020 r. został skreślony z listy mieszkańców Schroniska (nie przebywał w placówce w dniach 2-4 lutego 2020 r.). Zainteresowany ponownie wniósł do MOPS w [...] o pomoc w formie zasiłku stałego. Ustalono, że od lutego 2020 r. zamieszkał ze znajomą w mieszkaniu przy ul. [...]. Obecnie wynajmuje pokój w [...] przy ul. [...]. W związku z tym, że obecnie zainteresowany nie jest osobą bezdomną, MOPS w [...] przyznał mu pomoc w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym od 1 lutego 2020 r. do 30 listopada 2021 w wysokości 645 zł miesięcznie. Poinformował, że akta zainteresowanego przesłano do sprawy I OW 28/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. W rozpoznawanej sprawie doszło do sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego: Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...], gdyż żaden z tych organów nie uznał się za właściwy dla rozpoznania sprawy o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego z pomocy społecznej K.C. Właściwość miejscową gminy obowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ups, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups). W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów gminy (burmistrza, prezydenta, wójta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 kc. Jedynie gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zamieszkania. O właściwości organu gminy we wszystkich przypadkach zakwalifikowanych przez organ rozpatrujący żądanie jako sprawy niecierpiące zwłoki, rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, s. 396; W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 s. 402 uw. 1). Stosownie do art. 6 pkt 8 ups, za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zainteresowany stał się osobą bezdomną z dniem śmierci swej matki - [...] października 2019 r. - gdy opuścił zajmowany dotychczas lokal. Jako osoba bezdomna zainteresowany przebywał w Schronisku dla bezdomnych [...] od 27 grudnia 2019 r. (skierowany tam przez MOPS w [...]) do dnia 1 lutego 2020 r., gdy opuścił Schronisko. Dnia 5 lutego 2020 r. zainteresowany został skreślony z listy mieszkańców Schroniska. Od lutego 2020 r. zainteresowany zamieszkał ze znajomą w mieszkaniu przy ul. [...], a obecnie wynajmuje pokój w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego zainteresowany od dnia 5 lutego 2020 r. nie jest osobą bezdomną. W sprawie nie zachodzi zatem właściwość z art. 101 ust. 2 ups. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art.101 ust. 1 ups, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kc, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14.5.2009 r. I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10.2.2009 r. I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki, Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, Gaskor Wrocław 2010 s. 54). W niniejszej sprawie zainteresowany ześrodkował w [...] swe osobiste i majątkowe interesy - adekwatne do wieku i stanu zdrowia - i przebywa w [...] z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości, w rozumieniu art. 25 kc. Z tych przyczyn właściwym miejscowo dla rozpatrzenia sprawy o świadczenie z pomocy społecznej dla K.C. jest Prezydent Miasta [...] (art. 101 ust. 1 ups). Prezydent [...] zdaje sobie sprawę z tego, że zainteresowany ześrodkował w [...] swe osobiste i majątkowe interesy, bowiem Prezydent [...] przyznał zainteresowanemu decyzjami: zasiłek stały w okresie od 1 kwietnia 2018 do 30 września 2018 r. i obecnie zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym od 1 lutego 2020 r. do 30 listopada 2021 w wysokości 645 zł miesięcznie (decyzją ostateczną z [...] marca 2020 r.; k. 23-24 akt I OW 65/20). Trafnie Burmistrz [...] wskazał, że w sprawie zachodziła sytuacja, którą należało uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 ups. Wyjątek przewidziany w ostatnio wskazanym przepisie (art. 101 ust. 3 ups) może mieć zastosowanie w sprawach przyznawania świadczeń przewidzianych w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4 art. 101 ups). Takim świadczeniem byłoby przyznanie zainteresowanemu w warunkach zimowych, gdy utracił prawo pobytu w mieszkaniu zmarłej matki, zasiłku celowego na zakup kurtki zimowej, obuwia zimowego, bielizny osobistej, środków czystości i higieny osobistej, ocieplanych spodni, swetrów, czapki zimowej, szalika, rękawic zimowych. Uzasadnia to wskazanie Prezydent Miasta [...] jako organu miejscowo właściwego do rozpoznania wniosku K.C. o przyznanie mu wnioskowanego zasiłku celowego z pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ppsa orzekł jak w sentencji.