II OSK 2694/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T., K. T. i A. T. - następców prawnych S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 475/21 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 475/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia A. P. i S. P. na budowę budynku gospodarczo-garażowego na maszyny rolnicze wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz instalacją zewnętrzną policznikową w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. gr. [...] w miejscowości T., gmina R., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: • art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydana w sprawie decyzja, dotycząca usytuowania obiektu pn.: "budowa budynku gospodarczo-garażowego na maszyny rolnicze wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz instalacją zewnętrzną policznikową w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. Gr. [...] w miejscowości T., gmina R." i ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami prawa materialnego, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta rażąco narusza powołane powyżej przepisy prawne i po ich wnikliwym przeanalizowaniu wyraźnie widać, że obiekt ten, jako inwestycja, oddziałuje na działkę nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący, bowiem wprowadza, jeśli nie bezpośrednie, to na pewno pośrednie ograniczenie w zagospodarowaniu należącej do niego własności, • art. 922 k.c. w zw. z art. 8 § 1 k.c. przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że [...] czerwca 2019 r. zmarła J. T., będąca współwłaścicielką działki nr [...] i zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia, organ powinien ustalić, czy do kręgu uczestników przedmiotowego postępowania nie będą należeć spadkobiercy ww., podczas gdy organ nie wziął pod uwagę ww. przepisów; na organie prowadzącym postępowaniu ciążył obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony, 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 i 29 § k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem na organie prowadzącym postępowanie ciążył obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony, tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz do pozbawienia spadkobierców po J. T. prawa do udziału w sprawie, a w tym zakresie wyczerpuje to przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 bądź stwierdzenia nieważności postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w przekonaniu skarżącego, doszło do przedstawienia w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku stanu sprawy w sposób nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym poprzez przyjęcie, że w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę w całości zaskarżonego wyroku zgodnie z żądaniem, tj. uchylenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Rz 476/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poinformował, że S. T. zmarł [...] września 2022 r. Do pisma dołączono kserokopię odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r. jako następców prawych zmarłego skarżącego kasacyjnie uznano: T. T., K. T. i A. T. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r. wezwano ww. do złożenia oświadczenia, czy popierają wniesioną przez S. T. skargę kasacyjną, w terminie siedmiu dni od trzymania wezwania. W pismach z [...] stycznia 2023 r. T. T., K. T. i A. T. poparli skargę kasacyjną S. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie wadliwie sformułował podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (lit. c) art. 145 § 1 pkt 1, bądź przepisami prawa materialnego (lit. a) 145 § 1 pkt 1. Przede wszystkim, nieprawidłowo został postawiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie. Przepisy te kierowane są do organów, nie do sądu, a zatem sąd nie mógł ich naruszyć – zarzut ten powinien zostać powiązany z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych. Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w sposób zagospodarowania jego działki (nr [...]), w tym nie wpływa negatywnie na możliwość jej zabudowy. Organy w zaskarżonych decyzjach szczegółowo odniosły się do spełnienia przez inwestycję wymogów wynikających nie tylko z Prawa budowlanego, ale także przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie. Bez wątpienia, zachowano dopuszczalne odległości inwestycji od granic z działką sąsiednią i jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, budowa przedmiotowego obiektu nie zmusza skarżącego kasacyjnie do modyfikacji zamiarów inwestycyjnych. Podobnie, organy oceniły kwestię zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczeń przy wznoszeniu nowych obiektów i prawidłowo ustaliły, że z uwagi na wysokość ściany północno-wschodniej planowanego obiektu, wynoszącą maksymalnie 4,68 m oraz odległość tej ściany od granicy z działką skarżącego kasacyjnie, nie istnieje choćby potencjalne zagrożenie dla naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a znajdujących się na działce skarżącego kasacyjnie. Wobec powyższego, prawidłowo organy, a za nimi Sąd wojewódzki, uznały, że działka nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji, a podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty świadczą jedynie o jego subiektywnym przekonaniu, że inwestycja wpłynie negatywnie na jego nieruchomość. Pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a zaakceptowanego przez Sąd wojewódzki stanowiska, zgodnie z którym skarżącemu kasacyjnie (współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej z inwestycją) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. gr. [...] w miejscowości T., gmina R. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że podmiot, któremu w danym postępowaniu organ administracji publicznej zapewnił czynny udział, nie jest uprawniony do powoływania się na przesłankę wznowienia postępowania z 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a podstawę do wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego skarżący kasacyjnie zdaje się sugerować, podnosząc ww. naruszenie. Nie ma bowiem wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1970/18, LEX nr 2720886). Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21, LEX nr 3358134). Nie mogą więc skutecznie podnosić, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty zostały dopuszczone do udziału w nim. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uwagi na śmierć J. T., [...] czerwca 2019 r., która była współwłaścicielem działki nr [...], organ powinien był ustalić krąg stron w postępowaniu dotyczącym uchylenia pozwolenia na budowę, uwzględniając jej spadkobierców. Natomiast jak wynika z akt sprawy, J. T. zmarła przed wszczęciem kontrolowanego postępowania (skarżący kasacyjnie złożył wniosek o wznowienie [...] marca 2020 r.), a zatem od początku nie była jego stroną. Organ nie był więc zobowiązany do ustalenia jej następców prawnych. Ci zaś, jeśli podobnie jak skarżący kasacyjnie, uznaliby, że zachodzą wobec nich przesłanki wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, powinni złożyć stosowny wniosek. Jak wskazano wcześniej, na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się bowiem jedynie podmiot, który został w postępowaniu zwykłym pominięty, nie jego strona (tu: skarżący kasacyjnie). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.