I OSK 228/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1220/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. II SA/Rz 1220/21 oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 23 marca 2021 r. nr OPS.520.235.1.2021 w sprawie uznania świadczeń z zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podał, że skarżąca w dniu [...] września 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna K. S. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. organ przyznał skarżącej wnioskowany zasiłek na okres [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. Z kolei w dniu [...] lipca 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło oświadczenie z informacją o zmianie miejsca zamieszkania skarżącej oraz jej syna, spowodowane wyjazdem za granicę. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca wraz z synami przebywa w Stanach Zjednoczonych od [...] czerwca 2019 r. Potwierdziła to również sama skarżąca podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej tłumacząc, iż syn pojechał na wakacje, a został z powodu braku chęci powrotu do kraju. Syn skarżącej stracił status ucznia w dniu [...] września 2019 r. Nadto w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, potwierdzające pobyt jej syna za granicą. W ocenie Kolegium z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem w sposób niewątpliwy, że centrum spraw życiowych skarżącej od chwili złożenia wniosku o wypłatę zasiłków rodzinnych znajdowało się w Stanach Zjednoczonych i taka sytuacja trwała przez okres świadczeniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. II SA/Rz 1220/21 oddalił skargę B. S. , wniesioną na opisaną powyżej decyzję Kolegium. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła B. S. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 i 3, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dalej jako: "u.ś.r.", skutkujące uznaniem, iż kwota wypłacona w okresie od 2019-11-[...] do 2020-07-[...] w wysokości [...] zł stanowi nienależnie pobrane świadczenia z zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy małoletni K. S. jako obywatel Polski mający miejsce zamieszkania w RP spełniał przesłania uprawniające do pobierania świadczenia rodzinnego, w tym kryterium dochodowe, a obecne żądanie zwrotu wypłaconych kwot naraża uprawnionego na uszczerbek w utrzymaniu, 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 i 3, art. 30 u.ś.r. skutkujące uznaniem, iż kwota wypłacona w okresie od 2019-11-[...] do 2020-07-[...] w wysokości [...] zł stanowi nienależnie pobrane świadczenia z zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy zobowiązanie obywatela polskiego pobierającego czasowo naukę za granicą do zwrotu wypłaconych świadczeń stanowi bezpodstawne uchylenie należnej pomocy finansowej ze strony organów i narusza konstytucyjną zasadę pomocniczości, 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 i 3, art. 30 u.ś.r. w zw. z art. 25 k.c. skutkujące uznaniem, iż kwota wypłacona w okresie od 2019-11-[...] do 2020-07-[...] w wysokości [...] zł stanowi nienależnie pobrane świadczenia z zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje "miejsca zamieszkania" zatem należy posiłkować się przepisami Kodeksu Cywilnego, w odniesieniu do których pobyt małoletniego w USA nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu, co uzasadnia fakt, iż centrum życia K. S. jest Polska, co przez cały tok postępowania było jednoznacznie podkreślane przez skarżącą. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i 3, art. 30 u.ś.r. w zw. z art. 25 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty te są niezasadne. Na wstępie, dla porządku należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie, nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania (bądź niezastosowania) prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09, z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12 oraz z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 432/21). W świetle powyższego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 3 u.ś.r. Dokonując wykładni art. 1 ust. 3 u.ś.r., tj. przesłanki warunkującej otrzymanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z uwagi na niezamieszkiwanie przez stronę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, należy przyjąć, że określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na stan faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. I OSK 4311/18). Stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.ś.r. (tj.m.in. obywatelom polskim), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zamieszkiwanie, o którym mowa w powyższym przepisie interpretowane jest, jako przebywanie z zamiarem stałego pobytu, a więc jako posiadanie miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Zamiar stałego pobytu to element subiektywny i zmienny w czasie, a jego istnienie lub nieistnienie organy administracyjne mogą ustalać wyłącznie poprzez dostrzeżenie cech typowych dla zjawiska zogniskowania spraw życiowych osoby fizycznej w danej miejscowości. W stosunku do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. Zgodzić należy się z autorką skargi kasacyjnej, że zwrot "zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w rozumieniu powołanego przepisu, powinien być interpretowany jako przebywanie na terenie RP z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), którego nie wyklucza czasowy pobyt poza granicami RP. Wskazać trzeba, że jak wskazał Sąd I instancji miejscem zamieszkania skarżącej i jej syna w okresie zasiłkowym nie było terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, że już wnosząc o przyznanie zasiłku rodzinnego skarżąca i jej syn nie przebywali na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów, tj. wynika, że skarżąca kasacyjnie wraz z synem przebywała na terenie Stanów Zjednoczonych Ameryki od czerwca 2019 r., a K. S. (uczeń szkoły podstawowej), został [...] września 2019 r. wykreślony z listy uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Jak ustalono w toku postępowania wyjazd, który miał mieć pierwotnie charakter tymczasowy, przybrał charakter trwały, w związku z faktem, że syn skarżącej, który miał pojechać do Stanów Zjednoczonych na wakacje nie chciał wrócić do kraju i nadal przebywa za granicą. Jak wynika z akt K. S. został urodzony [...] czerwca 2007 r., a więc odnosi się do niego obowiązek szkolny, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z pobytem w Stanach Zjednoczonych, K. S. zaprzestał jego realizacji w Polsce, a fakt jego realizowania w innym miejscu nie został przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie udokumentowany. Prawidłowo w tej sytuacji organy uznały, że niespełniona została przesłanka zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 1 ust. 3 u.ś.r. w zw. z art. 25 k.c. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 oraz art. 30 u.ś.r. należy wskazać, że zarzuty te zostały postawione wadliwie. Ustęp 2 artykułu 1 u.ś.r. zbudowany jest z dwóch punktów, przy czym punkt drugi dzieli się na pięć podpunktów, z których część podzielona jest na tirety. Z kolei przepis art. 30 u.ś.r. składa się z 11 ustępów. W skardze kasacyjnej nie wskazano dokładnie które jednostki redakcyjne powołanego tekstu prawnego miały zostać naruszone. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Wadliwa konstrukcja postawionych zarzutów nie uniemożliwia jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do istoty sprawy, ze względu na rozwiniętą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację pozwalającą przyjąć, że zarzuty skargi dotyczyły błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 3 u.ś.r. i konsekwencji dokonania błędnej wykładni tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 1 ust. 3 u.ś.r. jest jednak prawidłowa, z przyczyn szczegółowo przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, co doprowadziło organy do prawidłowych wniosków, słusznie zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.