II SAB/Sz 175/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie wypłaty rekompensaty pieniężnej za czas pracy ponad normę I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w S. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania raportu skarżącego z dnia 6 marca 2022 r., II. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w S. do rozpoznania raportu skarżącego z dnia 6 marca 2022 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE M. K. pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w związku z nierozpoznaniem jego raportu z dnia [...] marca 2022 r., złożonego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w sprawie wypłaty rekompensaty pieniężnej w zamian za czas służby przekraczający normę w okresie rozliczeniowym od dnia [...] lipca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. w wymiarze [...] godzin. Jednocześnie skarżący wniósł o: - zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w S. do niezwłocznego i zgodnego z przepisami prawa rozpatrzenia złożonego raportu z dnia [...] marca 2022 r., - stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionej bezczynności, wobec załatwienia sprawy zwykłym pismem, wbrew obowiązkowi wydania decyzji administracyjnej. Powyższe utrudnia stronie dochodzenie prawa do ekwiwalentu w trybie instancyjnym. Nadto stanowi o niezasadnym odstąpieniu przez Komendanta Powiatowego Policji od podjęcia postępowania wyjaśniającego dla potwierdzenia prawa policjanta do wnioskowanego ekwiwalentu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do chwili obecnej skarżony organ nie wydał jakiegokolwiek aktu prawnego związanego z przyznaniem lub też odmową przyznania świadczenia pieniężnego w sprawie złożonego przez niego raportu z dnia [...] marca 2022r. Powyższe zdaniem skarżącego świadczy o naruszeniu zasady załatwiania spraw w trybie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, tak aby umożliwić stronie skorzystanie z prawa do kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie przyznając, że skarżący raportem z dnia [...] marca 2022r. zwrócił się do organu o wypłatę rekompensaty pieniężnej za [...] nadgodzin wypracowanych w okresie od [...] lipca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. Organ zwrócił jednak uwagę, że funkcjonariusz nie podał konkretnych nadgodzin i kiedy miałyby być one wypracowane. Raport trafił do organu z adnotacją bezpośredniego przełożonego skarżącego - Kierownika Posterunku Policji w B., wskazującą na brak nadgodzin skarżącego według grafików w systemie SWD oraz z negatywną adnotacją wyższego przełożonego skarżącego - Komendanta Komisariatu w B. z dnia [...] marca 2022 r. o treści: "Nie popieram". Odpowiadając na raport Komendant Powiatowy Policji w S. pismem z dnia [...] marca 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, że jego rozpatrzenie wymaga wskazania przez policjanta bezpośredniemu przełożonemu, w jakim terminie zostały wypracowane nadgodziny oraz ile z nich zostało odebranych jako czas wolny. Skarżący pokwitował odbiór powyższego pisma organu w dniu [...] marca 2022 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w sytuacji, gdy z grafików służby, nie wynika, by skarżący wypracował nadgodziny, przyznanie mu rekompensaty za nadgodziny nie było możliwe, nie było też możliwości, bez pomocy ze strony skarżącego, polegającej na wskazaniu dni, w których miał wypracować owe nadgodziny, ustalenia przez organ, czy sporne nadgodziny zostały faktycznie wypracowane przez skarżącego i czy zostały rozliczone "w naturze", więc zasadnie wskazano na konieczność konkretyzacji raportu w tym zakresie. W podsumowaniu organ stwierdził, że nie pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu raportu skarżącego, oczekując na przedstawienie przez skarżącego informacji, kiedy objęte jego raportem nadgodziny miały być przez niego wypracowane i czy zostały rozliczone udzieleniem za nie czasu wolnego od służby. Tymczasem funkcjonariusz nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a tym samym ani nie wskazał dni, w których sporne nadgodziny miały być przez niego wypracowane, ani też nie wskazał, że odmawia wskazania, kiedy sporne nadgodziny wypracował. Złożył natomiast pismem z dnia [...] maja 2022 r. ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w sprawie raportu z dnia [...] marca 2022 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. (doręczonym stronie w dniu [...] czerwca 2022 r.) Komendant Wojewódzki Policji w S. uznał ponaglenie skarżącego za bezzasadne oraz stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w S. nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu raportu skarżącego. Skarżący, nie czekając na rozpatrzenie ponaglenia, w dniu [...] czerwca 2022 r. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z tego powodu organ z ostrożności wniósł o ewentualne odrzucenie skargi jako złożonej bez wyczerpania drogi odwoławczej, tj. przed rozpatrzeniem ponaglenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa ze skargi M. K. została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Wbrew przekonaniu organu skarżący spełnił ten wymóg formalny, bowiem nie był on zobowiązany do oczekiwania na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt. II OSK 2497/19, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołując się do utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska podkreślenia wymaga, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwym jest również prawo do zaskarżenia bezczynności organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę rekompensaty pieniężnej za czas pracy ponad normę. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji tego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). W myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W realiach rozpoznawanej sprawy – zdaniem Sądu- mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w S. raport z dnia [...] marca 2022 r. o wypłatę skarżącemu rekompensaty pieniężnej w zamian za czas służby przekraczający normę w okresie od dnia [...] lipca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. w wymiarze [...] godzin wpłynął do organu. Raport został opatrzony adnotacjami Kierownika Posterunku Policji w B., który wskazał, że nie przychyla się do raportu oraz Komendanta Komisariatu Policji w B. z dnia [...] marca 2022 r., który nie poparł raportu. Organ w odpowiedzi na raport udzielonej pismem z dnia [...] marca 2022 r. poinformował funkcjonariusza, że realizacja wypłaty rekompensaty pieniężnej nastąpi po udokumentowaniu przez niego wypracowanych nadgodzin za ww. okres rozliczeniowy bezpośredniemu przełożonemu, poprzez wskazanie w jakim terminie zostały wypracowane powyższe nadgodziny oraz ile z nich zostało odebranych jako czas wolny. W dalszej kolejności skarżący złożył do organu ponaglenie z dnia [...] maja 2022 r., które zostało rozpoznane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., z kolei skarga strony na bezczynność wpłynęła do organu dnia [...] czerwca 2022 r. Złożony przez skarżącego raport z dnia [...] marca 2022 r. dotyczył należności związanych z rozliczeniem przez organ czasu służby, a w szczególności nadpracowanych, według skarżącego, godzin w służbie w Policji. Zgodnie z do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 t.j.), czas służby jest określony wymiarem obowiązków policjanta, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 ww. ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w okresach rozliczeniowych od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku. Liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2 nie może przekraczać 8 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym (ust. 2a). Przepisu ust. 2a nie stosuje się do realizacji zadań o szczególnym charakterze dla ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szczególności mających na celu zapobieżenie zdarzeniom, o których mowa w art. 18 ust. 1 (ust. 2b). W myśl art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, przyznaje się w wysokości 1/172 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego za każdą godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2. Łączny czas służby przekraczający normę w danym okresie rozliczeniowym zaokrągla się w górę do pełnej godziny (ust. 3a). Przyznanie rekompensaty pieniężnej, o której mowa w ust. 3, może nastąpić także na podstawie porozumienia, o którym mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, jeżeli przekroczenie normy określonej w ust. 2 nastąpiło w związku z realizacją tego porozumienia. Rekompensata pieniężna przysługuje policjantowi za każdą pełną godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2 (ust. 3b). Rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, wypłaca się do końca kwartału następującego po okresie rozliczeniowym, o którym mowa w art. 33 ust. 2, lecz nie później niż w dniu zwolnienia ze służby (art. 33 ust. 3d pkt 1). Katalog świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi określa art. 108 ust. 1 ustawy o Policji, w którym mieści się rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 tej ustawy (art. 108 ust. 1 pkt 4a). Skład orzekający w niniejszej sprawie zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i pogląd ten popiera, zgodnie z którym należności związane z rozliczeniem nadpracowanych godzin przyznawane są w drodze czynności materialno- technicznej (poprzez wypłatę), natomiast odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20 oraz 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20, dostępny, jak i pozostałe cyt. orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powołane stanowisko należy stwierdzić, że w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza wniosku o wypłatę rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas pracy obowiązkiem organu była jego wypłata albo odmowa uwzględnienia wniosku, która powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, która stanowi o zapewnieniu policjantowi ochrony prawnej w możliwości dochodzenia roszczenia ze stosunku służbowego. W świetle dokonanych ustaleń, w szczególności ze względu na okoliczność złożenia raportu o wypłatę rekompensaty za nadgodziny ([...] marca 2022 r.) oraz brak informacji ze strony organu o załatwieniu wniosku do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd ([...] września 2022 r.) poprzez wypłatę świadczenia, bądź też wydaniu decyzji o załatwieniu wniosku w tym zakresie poprzez odmowę jego wypłaty, należy stwierdzić, że niewątpliwie Komendant Powiatowy Policji w S. dopuścił się bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy, w zakresie rozpoznania raportu skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku oraz zobowiązano organ do rozpoznania raportu skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Celowym jest w tym miejscu wyjaśnienie, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Przy tym ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd nie dopatrzył się w zachowaniu organu celowego unikania rozpoznania wniosku, jego zlekceważenia czy też złej woli organu w jego rozpoznaniu. Po złożeniu wniosku przez stronę organ podjął czynności zmierzające do jego załatwienia, o czym świadczy skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] marca 2022 r., jednak jak zostało to wskazane wyżej, do dnia wyrokowania ww. wniosek formalnie nie został rozpoznany.