III SAB/Gl 160/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Firmy "A" Sp.j. w B. na bezczynność Zarządu Sosnowieckiego Szpitala Miejskiego Sp. z o.o. w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z [...] r. skarżący Firma "A" Sp. j. wniosła skargę na bezczynność Zarządu "B" Sp. z o.o. w przedmiocie wniosku z [...] r., w którym skarżąca zażądała udostępnienia informacji publicznej obejmującej dane firm świadczących usługi pogrzebowe, odbierających zwłoki z prosektorium przy ul. [...], ze wskazaniem ile razy zwłoki były wydawane danej firmie w latach 2016 - 2020 r., z podziałem na poszczególne półrocza każdego roku. W skardze zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji ani też nie wydanie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W oparciu o ten zarzut wniosła o: 1) zobowiązanie Zarządu "B" Sp. z o.o. w S. do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie czternastu dni; 2) stwierdzenie, że Zarząd "B" Sp. z o.o. dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Zarządu "B" Sp. z o.o. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 PPSA od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zaproszenia do składania ofert z [...] r. wraz z załącznikami. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] r. skarżąca zwróciła się o z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do "B" Sp. z o.o. w S. o treści jak wyżej. Pismem z [...] r. Szpital udzielił odpowiedzi wskazując, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której wniesiony jest budynek prosektorium oraz nie przechowuje w nim zwłok osób zmarłych w Szpitalu. Na podstawie zawartej umowy w przedmiocie między innymi odbioru, transportu, przechowywania zwłok, przygotowania ich do wydania oraz ich wydania podmiotom uprawnionym do pochówku, zwłoki osób zmarłych w Szpitalu są odbierane przez K. P. w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej P. K. "C". Podał też łączną liczbę osób zmarłych w Szpitalu, w poszczególnych okresach półrocznych, począwszy od [...] r. Poinformował, że Szpital nie występował o przedstawienie przez wykonawcę informacji, o których mowa w § 10 ust. 4 umowy w przedmiocie odbioru, transportu, przechowywana, przygotowania do wydania i wydawania zwłok osób zmarłych w Szpitalu. Szpital nie przetwarza wobec tego informacji o osobach uprawnionych do pochówku, ani też o podmiotach upoważnionych przez nie, do odbioru zwłok. W tej sytuacji Szpital nie znajduje się w posiadaniu informacji statystycznych dotyczących firm pogrzebowych dokonujących odbioru z prosektorium zwłok osób zmarłych w Szpitalu. W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe wnioski wskazał, że skarga jest przedwczesna. W tym zakresie powołał się na art. 53 § 2b p.p.s.a., który nakłada na skarżącego obowiązek wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność, czego strona nie uczyniła. Podniósł też, że jako organ pozostający w bezczynności w skardze wskazano Zarząd "B" Sp. z o.o., który jako organ w znaczeniu korporacyjnym nie jest podmiotem, na którym może spoczywać obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Odnośnie § 10 ust. 4 umowy zawartej z wykonawcą umowę na odbiór, transport, przechowywanie zwłok, ich przygotowanie do wydania oraz wydanie zwłok osobom uprawnionym, w którym wykonawca zobowiązał się do przedstawiania na żądanie zamawiającego informacji: jakie firmy oraz w jakiej liczbie odbierały przechowywane przez wnioskodawcę zwłoki, stwierdził, że Szpital nie występował do wykonawcy o takie dane. Podniósł także, że nie zawarł w tej umowie obowiązków przetwarzania danych statystycznych w zakresie, którego żąda strona, dlatego sam nimi nie dysponuje. Natomiast przepisy udip nie nakładają obowiązku pozyskiwania informacji, które nie znajdują się w posiadaniu adresata. Argumentował, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczy działalności leczniczej, tj. nie odnosi się do wykonywania przez organ zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a. Sąd nie podzielił zarzutu Zarządu Szpitala co do konieczności odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu wskazanego w art. 53 § 2b, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ocenie Sądu skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Uzasadniając powyższe stwierdzić należy, że postępowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej uregulowane jest autonomicznie w ustawie z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.) – dalej powoływana jako "udip" i przepisy Kpa mają do niego zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie, tj. w takim, jaki dotyczy wydawania decyzji administracyjnych. Sposób, w jaki postępowanie to zostało ukształtowane w udip wskazuje, że w zamyśle ustawodawcy winno się ono cechować szybkością i odformalizowaniem, aby w jak najpełniejszy i możliwe najszybszy sposób zapewnić realizację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Z tego względu w orzecznictwie powszechnie wyraża się pogląd, że w trybie tej ustawy nie jest konieczne poprzedzanie ponagleniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe stanowisko jest aktualne również po nowelizacji p.p.s.a. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. cytowany wyżej art. 53 § 2b p.p.s.a. Nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 Kpa poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18 stwierdził, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. (...). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu." Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Sąd nie uwzględnił także wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie, że skarżonym organem jest Zarząd Szpitala. "B" Sp. z o.o. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zaś zarząd szpitala jest organem ustawowo uprawnionym do jego reprezentacji. Zatem oznaczenie Zarządu jako skarżonego organu można kwalifikować co najwyżej w kategoriach oczywistej pomyłki, nie ma bowiem żadnej wątpliwości, bezczynności jakiego podmiotu skarga dotyczy. Podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku II SAB/Bd 130/16 z 2 sierpnia 2017r. nie uwzględnił zarzutu braku legitymacji biernej szpitala, który – zdaniem skarżonego w tamtej sprawie organu - nie jest jednostką administracji publicznej i którego organ zarządzający w osobie prezesa zarządu spółki nie jest organem administracji w rozumieniu Kpa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem NSA z 12 czerwca 2019r., sygn. I OSK 2594/17 (wszystkie cytowane wyroki dostępne w CBOSA). Sąd doszedł natomiast do przekonania, że uzasadniony jest wniosek o oddalenie skargi. Odnośnie tej kwestii na wstępie należy podkreślić, że w bezczynności pozostaje organ, który nie czyni tego, do czego jest zobowiązany przepisami prawa. Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 5 udip, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pojęcie "zadania publiczne" jest terminem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" charakteryzują się powszechną dostępnością i użytecznością dla ogółu. Co prawda materia umów zawieranych przez spółkę prawa handlowego co do zasady pozostaje poza zakresem działania udip, to jednak wykazanie, że jej przedmiot jest związany z wykonaniem zadania publicznego bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym powoduje, że w stosunku do niej powstaje obowiązek udzielania informacji publicznej, gdyż spełniona zostaje przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (oczywiście przy uwzględnieniu ewentualnych innych ograniczeń jej ujawnienia wynikających z udip). Odnosząc te stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy przypomnieć należy, że zapytanie skarżącej dotyczyło danych liczbowych i informacji o realizacji szeroko rozumianych czynności związanych ze zgonami osób hospitalizowanych w szpitalu, a zatem pozostających w związku z funkcjonowaniem szpitala jako placówki opieki medycznej i wykonywaniem przez ten podmiot zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia. Spełniony został też drugi warunek uznania informacji za publiczną - skarżony organ dysponuje bowiem środkami publicznymi wydatkowanymi w związku z funkcjonowaniem szpitala – środkami przekazanymi przez NFZ lub Gminę [...] jako właściciela jej udziałów. Tytułem przykładu można wskazać na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta S. działającego jako Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z [...]r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki lub zarządzenie Nr [...] z [...]r. w sprawie pokrycia straty za rok obrotowy [...] - dane z BIP gminy [...]. Oznacza to, że zapytanie skarżącej dotyczyło informacji publicznej i tak zresztą potraktował je wnioskodawca przekazując skarżącej spółce tę część wnioskowanych danych, którymi organ dysponował. W pozostałym zakresie poinformował, że ich nie posiada, bo nie występował o nie do drugiej strony umowy. Zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami udip w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu. (Tak NSA w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 302/20). Odnośnie drugiego warunku, tj. uprawdopodobnienia twierdzenia, że częścią żądanych informacji organ nie dysponuje, wskazać należy na umowę zawartą pomiędzy Szpitalem, a wykonawcą usług, której treść była skarżącej znana, jako że wzór umowy został załączony do skargi. Z jej § 10 ust. 4 wynika, że wykonawca zobowiązuje się do przedstawienia na żądanie zamawiającego informacji w zakresie części, jaką w liczbie pochówków stanowiły osoby zmarłe w Szpitalu oraz jakie firmy i w jakiej liczbie odbierały zwłoki osób zmarłych w Szpitalu. Z powyższego wynika, że możliwość żądania określonych danych jest prawem, a nie obowiązkiem Szpitala i może on z tego prawa korzystać lub nie według swego uznania. Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ustanawia zasadę, zgodnie z którą do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nią nie dysponuje, jest on zwolniony z obowiązku jej udzielenia. WSA w Warszawie w wyroku z 29 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 777/19, stwierdził, że kierując wniosek do organu, który żądanej informacji nie posiada, wnioskodawca nie może oczekiwać, że organ ten będzie czynił starania, aby pozyskać te informacje od innego organu, który nimi faktycznie dysponuje. Taki sposób procedowania w sposób nieuzasadniony wydłużałby przewidziany w udip termin załatwiania spraw, a co więcej godziłby w zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 3 udip. Pogląd ten Sąd orzekający przyjmuje za własny. Odnośnie terminu udzielenia odpowiedzi Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz.374), dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020r. (Dz. U. z 2020, poz. 568): W okresie, o którym mowa w ust. 1 (tj. stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID – przyp. Sądu): 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z powyższego wynika, że termin do udostępnienia informacji publicznej został zawieszony na mocy przepisu szczególnego, a żądana informacja w takim zakresie, w jakim zobowiązany nią dysponował została skarżącej udzielona. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.