II SA/Gl 736/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 lutego 2020 r. B. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem (R. S., ur. [...] r.) oraz załączyła wydane na jego rzecz orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r., mocą którego od dnia [...] r. został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Prezydent Miasta R. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W jej podstawie prawnej powołał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych") i rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."). Uznał, że skoro niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 30 roku życia, to przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca poinformowała, że jedyną przesłanką odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nadal pracuje. Wyraziła wolę rezygnacji z pracy, aby otrzymać świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Oświadczyła, że nie zamierza pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (organ II instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznało, że skarżąca pozostaje w zatrudnieniu, z tego powodu nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże nie podzieliło stanowiska organu I instancji, jakoby czas, w jakim powstała niepełnosprawność męża skarżącej (osoby wymagającej opieki) miał wpływ na jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o czym świadczy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która jest jedynym członkiem rodziny zdolnym opiekować się chorym i niepełnosprawnym jej członkiem. Dokonała analizy aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i przepisów Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 6-9 k.p.a. Opisała własną sytuację życiową. Akcentowała, że organ I instancji nie udzielił jej żadnych wskazówek co do dalszego postępowania, a tylko z uwagi na niską rentę męża była zmuszona podjąć pracę na 5/8 etatu i zarazem opiekować się nim. W zaistniałej sytuacji z dniem [...] r. złożyła wniosek o rozwiązanie umowy o pracę w ramach porozumienia stron ze skutkiem na dzień [...] r. Skarżąca przedstawiła również w załączniku do skargi świadectwo pracy z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., wydanej przez organ II instancji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Łączne spełnienie wymienionych powyżej przesłanek warunkuje przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji spełnienia nie tylko przesłanek pozytywnych przywołanych w art. 17 ust. 1 ustawy, ale również braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 ustawy, a konkretnie spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Właściwe zrozumienie charakteru związku przyczynowo-skutkowego, jaki powinien zaistnieć między niepodejmowaniem zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad mężem skarżącej nie był przedmiotem rozważań organów obu instancji. Tymczasem, prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 ustawy musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa państwa dla rodzin dotkniętych niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która powoduje w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 ustawy i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 231/18, z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 265/19, wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1854/19 (CBOS) uznał, że wyłącznie treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga objęta nim osoba. Tymczasem organy orzekające w sprawie nie uwzględniły, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. mąż skarżącej od dnia [...] r. został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, co skutkuje koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym, w warunkach niniejszej sprawy, rozważeniu przez organy orzekające może podlegać tylko to, czy skarżąca zapewnia mężowi stosowną opiekę w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia i to w konkretnym wymiarze czasu pracy. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań i oceny zarówno organu I, jak i II instancji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że organ I instancji uznał, że skoro niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 30 roku życia, to przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Natomiast organ II instancji zaznaczył, że to treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy nie pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem pozostaje ona w zatrudnieniu i nie podzielił stanowiska organu I instancji, jakoby czas, w jakim powstała niepełnosprawność męża skarżącej miał wpływ na jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a to w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Nie ulega wątpliwości, że pomoc finansowa Państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, dalej: "k.r.i.o."). Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (CBOS). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 ustawy, jak i w toku kolejnych zmian, świadczenie pielęgnacyjne zawsze przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela ten pogląd i zaprezentowaną w tej uchwale argumentację również z tego powodu, że jak już na wstępie rozważań wywiedziono, decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. Ustawodawca w sposób wyczerpujący określił przesłanki, które należy spełnić aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i powiązał je z obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.i.o. Przesłanki te muszą być uwzględniane nie tylko w odniesieniu do podmiotów uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy, ale także do tych podmiotów, które zostały wskazane w art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy. Taką też przesłanką jest pozostawanie osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, w związku małżeńskim. Ustawodawca zadecydował, że w takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że ustawodawca ma, co do zasady, dużą swobodę stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń zabezpieczania społecznego oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji świadczeń rodzinnych czy pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (taki charakter ma świadczenie pielęgnacyjne). Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (por. cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 - publ. Dz. U. z 2013 r. poz. 1557). Z brzmienia art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że system wsparcia zagwarantowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych dla osób sprawujących obowiązek opiekuna osób niepełnosprawnych zapewnienia tym właśnie osobom prawo do szczególnej pomocy. Wyznaczenie w ustawie kolejności osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można uznać za naruszenie art. 2 Konstytucji RP, bowiem pozostaje w korelacji z unormowaniami k.r.i.o. i nie narusza przy tym zasad sprawiedliwości społecznej i zasad równości. Instytucja małżeństwa, u której podstaw leżeć powinna silna więź emocjonalna między małżonkami, posiada w swoim założeniu (głęboko ugruntowany w zasadach moralnych i tradycji kulturowej) obowiązek udzielenia bezwarunkowego wsparcia małżonkowi w trudnych (a niezawinionych przez niego) sytuacjach życiowych. Węzeł małżeński zakłada daleko idącą empatię dla cierpień współmałżonka i powinność udzielenia mu bezinteresownej pomocy. Ta idea małżeństwa jako związku życiowego opartego o więź rodzinną jako jedną z najsilniejszych więzi emocjonalnych znajduje wyraz w art. 23 k.r.i.o., zgodnie z którym małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.i.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.i.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej korelacji w postaci instytucji małżeństwa. W świetle art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20 (CBOS), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji rozpatrzy wniosek skarżącej z dnia 4 lutego 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym od dnia [...] r. mężem zaliczonym na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zbada wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej, zważywszy, że już od dnia [...] r. nie jest już zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy, co potwierdza załączone do skargi świadectwo pracy, a także uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.