I OW 200/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.J. – opiekuna prawnego V.S. - o skierowanie małoletniej do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] poprzez wskazanie Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P.J. zam. [...], [...], ustanowionej opiekunem prawnym V.S. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że małoletnia V.S. od dnia [...] grudnia 2011 r. jest zameldowana na pobyt stały w [...], ul. [...] [...], natomiast od dnia [...] grudnia 2019 r. jest zameldowana na pobyt czasowy w [...], ul. [...]. Z informacji uzyskanej od opiekuna prawnego, dziecko nie mieszka na terenie gminy [...] i nigdy nie będzie mieszkało. Ustanowienie opiekuna prawnego w osobie P.J. wynikało z jej pracy zawodowej. Organ inicjujący spór o właściwość odniósł się do poszczególnych regulacji prawnych rozstrzygających kwestie właściwości organów w sprawach pomocy społecznej. W pierwszej kolejności przywołał art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest natomiast organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Korzystając z dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego organ dokonał wykładni pojęcia "miejsce zamieszkania" użytego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Odwołał się do art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazał, że oba elementy wymienione w tym przepisie określone jako corpus i animus muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zatem całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej, Wójt Gminy [...] uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Poznania przyznał, że o właściwości miejscowej w sprawach pomocy społecznej decyduje przepis art. 101 ust. 1 w związku z art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do jej art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania. Podzielił nadto pogląd Wójta Gminy [...], co do konieczności posiłkowania się przepisami kodeksu cywilnego interpretując pojęcie "miejsce zamieszkania". W ocenie Prezydenta Miasta [...] regulacja zawarta w art. 25 K.c. doznaje jednak ograniczenia ze względu na przepis art. 27 K.c. Przepis ten stanowi bowiem, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna i właśnie ten przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Opiekun prawny małoletniej wnioskodawczyni zamieszkuje bowiem w [...], a zatem na terenie właściwości miejscowej GOPS w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójta Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazuje, że stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast w przepisach art. 26 i art. 27 K.c. uregulowane zostały przypadki miejsca zamieszkania pochodnego - dzieci lub podopiecznych. O miejscu zamieszkania tych osób rozstrzyga miejsce zamieszkania rodzica lub opiekuna. Dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w myśl art. 27 K.c. miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna (domicilum necessarium). Bezspornie, w chwili wystąpienia z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej, dla małoletniej wymagającej skierowania do domu pomocy społecznej, przebywała ona w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej prowadzonej przez Centrum Wspierania Rodzin "[...]" w [...] oczekując na umieszczenie w pieczy zastępczej. Postanowieniem Sądu opiekuńczego został dla niej wyznaczony opiekun prawny (sprawa [...] Sądu Rejonowego w [...]). Oznacza to, że miejsce zamieszkania małoletniej określa się według zasady określonej w art. 27 K.c. (takie też stanowisko zajęte zostało w sporach o właściwość prowadzonych przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach przykładowo o sygn. akt I OW 123/19 z 5 listopada 2019 r. I OW 228/19 z 5 lutego 2020 r., I OW 232/19 z 14 lutego 2020 r., CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Wójt Gminy [...], jako organ gminy właściwej dla strony ze względu na miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s.i art. 27 K.c., postanowił jak w sentencji.