IV SA/Wr 222/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 25 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia zakresów działalności przedsiębiorców I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.z dnia 24 listopada 2021 r. nr 102-RP/21; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 4.017 zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą I. z siedzibą przy [...],[...] W. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (organ I instancji) z dnia 24 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu w kwocie 12 000 zł za niezastosowanie się w dniach 23 marca 2021 r. i 22 kwietnia 2021 r. do czasowego ograniczenia zakresów działalności przedsiębiorców poprzez prowadzenie w I. przy [...] we W. działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu (ujętej w Polskiej Kwalifikacji Działalności w podklasie 56.10.A), oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.A) poprzez podawanie w dniach 23 marca 2021 r. i 22 kwietnia 2021r. w ww. zakładzie posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach w sali dla konsumentów w I. przy [...] we W., wbrew ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dniach stwierdzenia naruszenia tj. w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 poz. 512 z późn.zm. dalej: rozporządzenie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu 6 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Komisariatu Policji W. z dnia 29 marca 2021 r. przekazujące kserokopię notatki urzędowej sporządzonej w dniu 23 marca 2021 r. przez posterunkowych Komisariatu Policji W. dotyczącej stwierdzenia w dniu 23 marca 2021 r. około godziny 19:30 prowadzenia działalności stacjonarnej w I. przy [...] we Wrocławiu mimo obowiązujących przepisów przeciwpandemicznych. W lokalu zastano ok. 6 osób siedzących przy stolikach i spożywających napoje. W wyniku kolejnej kontroli pracowników organu I instancji przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2021 r. (protokół nr [...] z dnia 22 kwietnia 2021 r. uzupełniony adnotacją służbową z dnia 23 kwietnia 2021 r.) w związku z nieprzestrzeganiem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz powołanego rozporządzenia stwierdzono obecność siedmiu konsumentów spożywających napoje gorące i bezalkoholowe w tym jedna osoba oczekiwała na zamówienie bez maseczki. Ponadto stwierdzono uchybienia higieniczno-sanitarne wymienione w pkt 4, 5, 6 ww. protokołu za co ukarano właściciela zakładu grzywną w drodze mandatu karnego w wysokości 100 zł (sto złotych). W zakresie braku spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych (pkt 4-6 protokołu) oraz obciążenia opłatą za stwierdzone braki i uchybienia w skontrolowanym obiekcie wszczęto odrębne postępowanie (znak sprawy [...]). Natomiast w pozostałym zakresie za niestosowanie się w dniu 23 marca 2021r. oraz 22 kwietnia 2021 r. w I. przy [...] we W., do obowiązującego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Kwalifikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, organ I instancji wszczął dniu 21 lipca 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie o art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, ze zm. dalej: ustawa) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn.zm.) oraz z § 9 ust. 14 rozporządzenia oraz na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Wskazane postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 24 listopada 2021 r. wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w kwocie 12.000 złotych za opisane wyżej naruszenia. Strona w ustawowym terminie złożyła odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 i 107 § 1 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji po dokonaniu analizy całości materiału zebranego w sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W konsekwencji wydał zaskarżoną decyzję, w której na podstawie art. 138 §1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do zarzutów odwołania podał, że fakt prowadzenia działalności w formie obsługi klientów wewnątrz lokalu gastronomicznego prowadzonego przez skarżącego, został potwierdzony nie tylko na podstawie notatki urzędowej sporządzonej w dniu 23 marca 2021 r. przez posterunkowych, przekazanej organowi I instancji przy piśmie z dnia 29 marca 2021 r., a także w wyniku kontroli przedstawicieli organu I instancji w dniu 22 kwietnia 2021 r. Wskazane dokumenty potwierdzają, w opinii organu, że strona naruszyła obowiązujące wówczas ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie podawania gościom siedzącym przy stołach wewnątrz lokalu gastronomicznego potraw i napojów tj. naruszenie wymagań sanitarnych i zdrowotnych ustanowionych w § 9 ust. 10 rozporządzenia. Wedle przedstawionego stanowiska organu odwoławczego notatki urzędowe Policji, dotyczące przypadków nieprzestrzegania przeciwepidemicznych nakazów, zakazów i ograniczeń, mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym, są bowiem sporządzane przez Policję w ramach posiadanych przez nią kompetencji. Wynika to z regulacji art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn.zm.) oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2021 r. poz. 457 z późn.zm.) w zawiązku z art. 116 § 1a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 281 ze zm.). W tym względzie powołano się także na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie dopuszcza możliwość czynienia ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu karnym, a zatem w opinii organu, możliwość taką należy odnieść także do materiałów sporządzonych przez Policję w ramach działalności polegającej na wykrywaniu wykroczeń i ich sprawców. Sporządzone w tym zakresie przez Policję notatki urzędowe Policji, są dokumentami sporządzonymi w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, a tym samym spełniają wskazane w art. 76 § 1 k.p.a. kryteria definicyjne dokumentów urzędowych. W konsekwencji należy je dopuścić jako dowód w postępowaniu administracyjnym w ramach zasady otwartego systemu środków dowodowych wyrażonego w art. 75 § 1 k.p.a. Przechodząc do kwestii wymierzonej kary administracyjnej, organ zwrócił uwagę, że w zakresie podstawy prawnej kwestionowana decyzja oparta została na regulacji art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. art. 46b pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów, lub ograniczeń, o których mowa m. in. art. 46b pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 do 30.000 złotych. Natomiast zgodnie z art. 46a ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt. 2 ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Na podstawie wyżej wskazanych przepisów Rada Ministrów wydała (powołane na wstępie) rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 z późn.zm.), w którym zawarła również ograniczenie określone w § 9 ust. 10 rozporządzenia, za złamanie którego państwowy powiatowy inspektor sanitarny na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, wymierzył stronie karę pieniężną. W opinii organu wskazane przepisy rangi ustawy upoważniały Radę Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia, w którym Rada Ministrów mogła ustanowić czasowe ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ II instancji zaznaczył powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że rozpatrywanie tych zarzutów wykracza poza kognicję organu odwoławczego. Organy administracji publicznej są bowiem powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. W opinii organu odwoławczego zasadności wymierzonej przez organ I instancji kary nie uchyla także fakt, że przedmiotowe ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej w dacie wydania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały. Wedle jego stanowiska w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie organu II instancji przywołany art. 189c k.p.a. dotyczy sytuacji, w której pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmian swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. Tymczasem o takiej sytuacji nie może być mowy w tej sprawie, bowiem kwestionowane przez stronę ograniczenie miało charakter czasowy - obowiązując w dniach zdarzenia odpowiednio do 9 kwietnia 2022 r. i do 25 kwietnia 2022 r. Czasowość tego ograniczenia jest istotą tego ograniczenia wprost wyrażoną w art. 46b pkt 2 ustawy. W tym przypadku wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następuje zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest to zatem zmiana prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem. Organ odwoławczy uznał także, że wymierzona stronie kara pieniężna w kwocie 12 000 zł, nie jest w okolicznościach sprawy karą nadmierną w świetle zasad wynikających z art. 189 d k.p.a. Wskazał, że zebrany w toku tego postępowania materiał dowodowy potwierdza, że skarżący miał świadomość istniejących ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu wewnątrz lokalu i z premedytacją (oświadczenie strony) naruszył przepisy prawa powszechnie obowiązującego ustanawiające owe ograniczenia. Powyższe okoliczności przemawiają, zdaniem organu odwoławczego za wymierzeniem kary pieniężnej powyżej dolnego ustawowego progu wynoszącego 10 000 zł. Organ odwoławczy uznał także, że skoro strona posiada środki na utrzymywanie działalności gospodarczej położonej w samym centrum turystycznym Wrocławia, to jej sytuacja osobista pozwala jej również na uiszczenie kary pieniężnej w orzeczonej wysokości. Końcowo organ ocenił zarzuty odwołania dotyczące niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, jako nie znajdujące potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy oraz w przebiegu postępowania. Pokreślił, że strona dwukrotnie odmówiła stawienia się na przesłuchanie w siedzibie organu, co uniemożliwiło skonfrontowanie stanowiska organu ze stanowiskiem samej strony i to pomimo pouczenia, że nieusprawiedliwione stawiennictwo na przesłuchanie, może skutkować, na podstawie art. 80 k.p.a., uznaniem za niekwestionowane ustaleń wynikających z protokołu nr [...] z dnia 22.04.2021 r. oraz uznaniem, że wymierzona kara pieniężna odpowiada warunkom osobistym strony. Nadto w ocenie organu odwoławczego waga naruszenia prawa przez stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślono w tym kontekście, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia się przytoczonym patogenem, a tym samym stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, szczególnie wobec występowania w przedmiotowym okresie licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem SARS- CoV-2. Skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru w ustawowym terminie złożył skargę na opisane rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało ono, w opinii strony, na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy była ona obarczona naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 48a ust, 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia. Organ bowiem wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną na podstawie przepisów rozporządzenia podczas gdy owe przepisy są niezgodne z Konstytucją RP. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a w tym wolności działalności gospodarczej, mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, nie zaś w akcie prawnym rangi podustawowej. Zdaniem strony wskazane rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ponadto strona wywiodła naruszenie art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust, 1 Konstytucji RP z uwagi na wydanie decyzji z obrazą owych przepisów ustawy zasadniczej oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 i 107 § 1 w zw. z art 105 § 1 k.p.a. na skutek utrzymania w mocy decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, mimo że - z przyczyn opisanych powyżej - należało umorzyć postępowanie administracyjne w całości jako bezprzedmiotowe pierwotnie. Organom orzekającym w sprawie zarzucono także naruszenie art 7, art. 75 § 1, art 76 § 1 i art 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, oraz brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ swoje ustalenia, odnośnie do rzekomego naruszenia przez stronę przepisów rozporządzenia organ oparł o notatkę urzędową z interwencji Policji przeprowadzonej tego dnia w lokalu Strony, gdy tymczasem brak jest upoważnienia Policji do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Ponadto wywiedziono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy decyzję organu I instancji należało uchylić w całości, a postępowanie administracyjne w pierwszej instancji umorzyć w całości, z uwagi na bezprzedmiotowość pierwotną. Końcowo zarzucono naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, mimo że Rozporządzenie zostało uchylone 8 maja 2021 r., a w dacie orzekania przez organy obydwu instancji nie obowiązywała podstawa prawnomaterialna do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zatem organ winien orzekać w oparciu o aktualny stan prawny jako względniejszy dla Strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór między stronami dotyczy zasadności nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Rozpoznając sprawę na wstępie należy odnotować, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Skutkiem tych wydarzeń podjęto działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, mi.in. poprzez dodanie art. 46a i art. 46b. Na mocy zaś wskazanych przepisów wydane zostały powołane w decyzji rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., z dnia 26 lutego 2021 r. i 19 marca 2021 r. wprowadzające - odpowiednio w § 10 ust. 9, § 9 ust. 11 i § 9 ust. 10 – regulacje stanowiące, że prowadzenie przez przedsiębiorców - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Dla przejrzystości prowadzonego wywodu zasadne wydaje się przywołanie brzmienia art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. I tak zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Podstawą zaskarżonej decyzji były, poza wskazanymi już unormowaniami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, także przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy. Stanowią one, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy). W kontekście stawianych w skardze zarzutów podnoszących aspekt naruszenia Konstytucji RP nie sposób pominąć, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Nie jest w żadnej mierze sporne czy wątpliwie, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej jest prawem konstytucyjnym, zaś jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nadto, co także oczywiste w świetle zasad konstytucyjnych, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Godzi się również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Pogląd ten, wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych norm Konstytucji RP, ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sformułowane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - tak jak i pozostałe, niżej cytowane). Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach wskazał, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tę w sposób szczegółowy omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21. Zgodnie z przedstawionym tamże poglądem, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. W przywołanym już wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Dla oceny zgodności formuły określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. W zaprezentowanym świetle Sąd aprobuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ww. ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21). Na tym tle należy wyprowadzić wniosek, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja Sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Uznanie zaś, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Charakter naruszenia prawa i jego konsekwencje czynią zbędnym odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi. W opisanych okolicznościach Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).