II GSK 903/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. III SA/Gl 1098/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1098/18 oddalił skargę J.S. (Skarżący) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji. Od przedmiotowego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie od organów na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej kontroli odwoławczej zaskarżonej decyzji, niesłuszne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w oparciu o cały materiał procesowy i kontroli odwoławczej w granicach skargi z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym brak wnikliwego rozważenia kwestii zeznań złożonych przez świadka w osobie S.S. z dnia 16 kwietnia 2018 r., który wskazał jednoznacznie, iż razem ze Skarżącym wydobywał kopalinę – piasek z terenu działek ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2, położonych w miejscowości B., gmina A., powiat a.; - zaniechanie należytego ustosunkowania się do zarzutów skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. dotyczących nienależytego ustalenia stanu faktycznego dla poczynienia ustaleń co do tego, czy całokształt dowodów przemawia za ustaleniem skarżącemu J.S. opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji, w okresie od 2012 r. do 2016 r. 24 445 ton kopalin – piasku, z terenu działek ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2, położonych w miejscowości B., gmina A., powiat a., w wysokości 567 124 zł, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, iż Skarżący nie był jedyną osobą prowadzącą działalność wydobywczą na terenie przedmiotowych działek oraz wobec stanowiska zajętego w wyroku WSA w Gliwicach, w uzasadnieniu którego wskazano, iż skala wydobycia wskazuje, że jest mało prawdopodobne, aby mogło być prowadzone przez jedną tylko osobę; a nadto nie przeanalizował w sposób należyty stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w pisemnych motywach wyroku brak zawarcia dostatecznego, klarownego wyjaśnienia przyjętej podstawy podjętego rozstrzygnięcia, skutkujące naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów postepowania podkreślić należały, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinien wykazać, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a to oznacza, że nie może zmieniać zakresu podniesionych w niej zarzutów, jak i wprowadzać ich własnego uzasadnienia. To wszystko jest rolą skarżącego. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Innymi słowy, to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy jej zredagowanie w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone lub ocenione. Odniesienie się do pewnych zagadnień w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny oraz działające w sprawie organy. Powyższe uwagi były niezbędne, gdyż w rozpoznanej sprawie zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawione są właściwej argumentacji, wykazującej na takie ich naruszenie, którego stopień mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez jej autora zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie zostały w ogóle uzasadnione. Ponadto, w odniesieniu do sformułowanego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem tutejszego Sądu wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W drodze zarzutu naruszenia komentowanego przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy weryfikacji wyroku pod kątem zgodności poglądów prezentowanych przez strony z poglądami sądu, ale jest przepisem określającym konieczne elementy formalnie poprawnego uzasadnienia. W rozpoznanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przy tym spójne, logiczne, poparte rzeczową argumentacją. Z faktu niewystarczającego wyjaśnienia, jak też niepełnego odniesienia się do wszystkich sprecyzowanych w skardze zarzutów, nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, oddalając skargę inicjującą postępowanie w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie stanowi o wadliwości orzeczenia sądu pierwszej instancji fakt, że sąd ten nie odniesie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentruje się tylko na istotnych kwestiach, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16). Ewentualne wady uzasadnienia, polegające chociażby na nie odniesieniu się do określonych okoliczności, które, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowią okoliczności istotne dla sprawy, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mogą one natomiast stanowić skutek błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Podkreślić przy tym należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska tegoż Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem decyzji organu w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez WSA oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że organ nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Na akceptację zasługuje stanowisko WSA, który podzielił ocenę wiarygodności zeznań ojca skarżącego S.S. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Skarżący już wcześniej wydobywał piasku z naruszeniem warunków koncesji udzielonej na eksploatację złoża [...] oraz bez tej koncesji, za co decyzjami starosty A. z 14 grudnia 2012 r. została mu ustalona opłata dodatkowa za ilość kopaliny wydobytej z naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża [...] oraz opłata podwyższona za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji w granicach działki [...]2. Fakt wydobywania kopaliny Skarżący potwierdził w wyjaśnieniach złożonych do protokołu z 1 lipca 2016 r. Stwierdził tam, że prace wydobywcze na przedmiotowym terenie prowadzi od 2012 r. i nie jest w stanie określić, jaką ilość kopaliny – piasku wydobył od tego czasu. Część kopaliny wykorzystana została na prace budowlane, takie jak wykonanie utwardzenia terenu pod parking, czy utwardzenie drogi dojazdowej na terenie jego działki położonej w B., a część wykorzystał na inne potrzeby, w tym cele społeczne. Działki [...]1 i [...]2 na których prowadzone było wydobycie były własnością Skarżącego, jak również sprzętu używany do wydobycia, w tym koparko-ładowarki Ł-34. Uwzględniając powyższe okoliczności, ocenę zeznania ojca Skarżącego jako niewiarygodnych, uznać należy za trafną. Końcowo zauważyć trzeba, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne, i tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto są to przepisy o charakterze wynikowym tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby (lub nie uzasadniałaby) wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazał aby Sąd I instancji dopuścił się uchybienia przepisów. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.