II OSK 726/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 73/07 o odrzuceniu skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 13 grudnia 2004 r., a skarga została przez niego wniesiona w dniu 30 listopada 2006 r. W związku z tym podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. jako wniesiona po upływie ustawowego terminu. W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: - art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, ponieważ postanowienie zostało wydane w przedmiocie środka odwoławczego, który nigdy nie został przez stronę wniesiony, - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.53 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, iż skarga została wniesiona po terminie. Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w dniu 19 października 2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Na skutek wniesienia tej skargi organ odwoławczy, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący wskazał, iż nigdy nie zaskarżył decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. do sądu administracyjnego, chociaż kwestionuje zasadność jej wydania, gdyż w skardze do Sądu wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i merytoryczne rozpocznie sprawy, tymczasem organ wydał decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącego wydane postanowienie narusza powołane w skardze przepisy ustawy, ponieważ orzeczeniem tym Sąd odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., która nie została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. M. S. wniósł skargę (z dnia 28 listopada 2006 r.) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Jednocześnie skarżący wniósł w tej skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., wydanej w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 9 grudnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy uchylił decyzję własną z dnia 24 września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w sytuacji, gdy skarżący w skardze z dnia 20 października 2004 r. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została doręczona M. S. w dniu 13 grudnia 2004 r. z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skoro skarżący nie skorzystał wtedy z przysługującego mu prawa do zaskarżenia tej decyzji do sądu, to należy przyjąć, że nie miał on zamiaru wniesienia odrębnej skargi na tą decyzję i kwestionowania jej wówczas na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, iż skarga M. S. z dnia 28 listopada 2006 r. w części, w której kwestionuje on decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. jest odrębną skargą, której wniesienie powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, niezależnego od postępowania ze skargi na decyzję z dnia 2 listopada 2006 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącego zawarte w skardze z dnia 28 listopada 2006 r., iż decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. został wydana z rażącym naruszeniem prawa należy traktować jedynie jako zarzut dotyczący legalności jednego z aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. W związku z powyższym decyzja z dnia 9 grudnia 2004 r. może z urzędu podlegać kontroli Sądu w toczącym się postępowaniu w sprawie ze skargi M. S. na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., wydana przez organ w trybie autokontroli nadal pozostaje w obrocie prawnym. W przypadku więc uznania przez Sąd rozpoznający tą skargę, iż dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego może on zastosować w tym celu przewidziane ustawą środki na podstawie art. 135 p.p.s.a. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.) (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, s. 302). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że określenie "granice sprawy, której dotyczy skarga" oznacza sprawę administracyjną w ujęciu materialnoprawnym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 807/04, niepubl., uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz.7). Należy więc przyjąć, że "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" w rozumieniu tego przepisu pozostaje również decyzja organu odwoławczego wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż zawiera ona rozstrzygnięcie pozostające w granicach tej samej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym. Reasumując, uznać trzeba, że skarga M. S. z dnia 28 listopada 2006 r. w części, w której kwestionuje on decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie stanowi odrębnej skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd błędnie więc zastosował art. 53 § 1 p.p.s.a. dotyczący terminu do wniesienia skargi i przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowiący podstawę do odrzucenia skargi wniesionej po terminie, w sytuacji, gdy skarżący nie wnosił skargi wskazanej w postanowieniu z dnia 5 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie, skoro skarżący nie wniósł odrębnej skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne na decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone w tej sprawie było bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten stanowi generalną zasadę, iż koszty postępowania przed sądami administracyjnymi związane z poszczególnymi czynnościami procesowymi ponosi strona, która takich czynności dokonała. Wyjątki od tej zasady określają przepisy szczególne, regulujące w sposób odmienny zasady zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustawa przewiduje dwa takie wyjątki, określone w art. 203 i 204. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku, gdy skarga kasacyjna została uwzględniona reguluje art. 203 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, a od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Przepis ten wyraźnie wiąże zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku sądu I instancji, dlatego nie może mieć zastosowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie sądu o odrzuceniu skargi (podobnie wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006/1/17). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.