II GSK 1715/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 68/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz A. S. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 68/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2008 r. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 19 maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek kontynuacyjny skarżącego o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Wniosek producenta obejmował: Pakiet "Utrzymanie łąk ekstensywnych" realizowany w wariancie półnaturalne łąki dwukośne (P01b) na obszarze 34,51 ha, Pakiet S02 "Rolnictwo ekologiczne" realizowany w ramach wariantów: uprawy rolnicze (gryka) z certyfikatem zgodności (S02a02) na areale 53,80 ha, trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02) na obszarze 57,56 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyznał skarżącemu płatności do pakietu P01b, odmówił zaś przyznania płatności do pakietu S02, uznając, że rolnik nie spełniał wymogów w zakresie prowadzenia gospodarstwa zgodnie z wymogami dla rolnictwa ekologicznego. Z pisma Zastępcy Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej jako: Zastępca Głównego Inspektora JHARS), organ wywiódł, że producent uniemożliwił Głównemu Inspektorowi przeprowadzenia czynności sprawdzających w ramach nadzoru sprawowanego przez niego nad jednostkami certyfikującymi w rolnictwie ekologicznym. W związku z powyższym Zastępca Głównego Inspektora zwrócił się do Jednostki Certyfikującej COBICO Sp. z o.o. z zaleceniem wstrzymania decyzji certyfikacyjnej w rolnictwie ekologicznym skarżącego oraz niezamieszczania danych dotyczących producentów w wykazie producentów, który jednostka certyfikująca przekazuje Prezesowi ARiMR na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898). Na dowód tego, że nie doszło do uniemożliwiania dokonania czynności sprawdzających przez inspektów Głównego Inspektora JHARS A. S. przedstawił ustalenia z czynności sprawdzających przeprowadzonych w jego gospodarstwie. Inspektorzy stwierdzili m.in. następujące nieprawidłowości: zakupienie i wysianie nieekologicznego materiału siewnego bez uzyskania zgody GIORiN/WIORiN w 2005 i w 2008 r. - naruszenie art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. U. UE Nr L 198 z dnia 22 lipca 1991 r., s. 1), dalej jako: Rozporządzenie Nr 2092/91, oraz art. 12 ustawy o rolnictwie ekologicznym, zakupienie i wysadzenie nieekologicznego materiału nasadzeniowego bez uzyskania zgody WIORiN/GIORiN w 2006 i 2007 r. - naruszenie art. 6 Rozporządzenia Nr 2092/91, art. 12 ustawy o rolnictwie ekologicznym, niezastosowanie przez jednostkę certyfikującą skutecznych metod egzekwowania od producenta rolnego działań naprawczych ograniczających powtarzającą się nieprawidłowość, niezastosowanie zabiegów w celu utrzymania lub podwyższenia żyzności i biologicznej aktywności gleby - zał. I A pkt 2.1 Rozporządzenia Nr 2092/91, stwierdzenie w dniu 19 listopada 2008 r. zachwaszczenia działki z uprawą gryki - zał. I A pkt 3 Rozporządzenia Nr 2092/91, zakupienie zwierząt bez zgody jednostki certyfikującej - załącznik IB pkt 3 (pkt 1.7) Rozporządzenia Nr 2092/91, brak korekty "Zgłoszenia Działalności w Rolnictwie Ekologicznym" - zał. III pkt 4 Rozporządzenia Nr 2092/91, brak dokumentacji dotyczącej środków produkcji zastosowanych w gospodarstwie potwierdzającej pochodzenie i ilość zastosowanego materiału rozmnożeniowego stosownie do wymagań zał. III pkt 6 Rozporządzenia Nr 2092/91, brak dokumentów potwierdzających ilość i pochodzenie zakupionego jęczmienia i gryki w 2005 r. oraz nasion gryki w 2008 r., co nie zostało zakwalifikowane jako nieprawidłowość w protokole Jednostki Certyfikującej. Pismem z dnia 7 października 2008 r. Jednostka Certyfikująca COBICO Sp. z o.o. stwierdziła, że nie ma podstaw do wstrzymania decyzji certyfikacyjnej dla gospodarstwa skarżącego oraz niezamieszczania danych producenta w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2008. Tymczasem, zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. producent prowadził gospodarstwo w zakresie rolnictwa ekologicznego niezgodnie z przepisami co skutkowało m.in. nieodpowiednim stanem uprawy (tj. zachwaszczeniem). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznał, że A. S. nie spełnił wymogów dla produkcji w rolnictwie ekologicznym. Treść załącznika do protokołu z czynności sprawdzających sporządzonego przez inspektorów WIJHARS jednoznacznie według organu wskazywała, że producent nie stosował skutecznych zabiegów w celu utrzymania lub podwyższania żyzności i biologicznej aktywności gleby, co było niezgodne z wymaganiami określonymi w pkt 2.1 części A Załącznika I do Rozporządzenia Nr 2092/91, natomiast jej zachwaszczenie było niezgodne z wymaganiami z pkt 3 części A Załącznika I do ww. Rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uzasadniając jej oddalenie stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Według § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE Nr L 160 z 26.06.1999, s. 80 ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE Nr L 153 z 30.04.2004, s. 30) oraz zobowiąże się do realizacji pakietów rolnośrodowiskowych zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z treścią załącznika 1 cz. II pkt 1 rozporządzenia do "zadań realizowanych w ramach pakietu - rolnictwo ekologiczne" należy prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym tj. Rozporządzenia Nr 2092/91 oraz rozporządzenia 1804/99/WE z dnia 24 sierpnia 1999 r. uzupełniającego rozporządzenie 2092/91/EWG w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych w celu włączenia produkcji zwierzęcej (Dz. Urz. WE L 222 z 24.8.1999). Stosownie zaś do § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. W odniesieniu do wariantu S02 nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby skutkuje pomniejszeniem płatności o 100%. Ustalenia faktyczne w sprawie zostały zdaniem Sądu prawidłowo dokonane, zaś organ wyprowadził trafne wnioski, dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do znajdujących zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego. WSA miał na uwadze, że do stwierdzenia, czy beneficjent spełnia warunki przyznania pomocy w formie płatności rolnych uprawnione są wyłącznie jednostki ARiMR, jednak na tle art. 75 k.p.a. uznał otwarty system środków dowodowych. Tym samym Sąd przyznał, że organy ARMiR mogły dopuścić jako dowód protokoły z kontroli przeprowadzonych stosownie do norm prawa przez inne instytucje bądź organy do tego powołane, co dotyczyło również kontroli sprawowanych na mocy regulacji zawartych w ustawie o rolnictwie ekologicznym oraz poddać go ocenie w ramach całokształtu oceny zgromadzonego materiału w sprawie. Stosownie do art. 5 ust. 3 cyt. ustawy, do postępowania kontrolnego prowadzonego w ramach nadzoru sprawowanego przez Głównego Inspektora JHARS, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W art. 28 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577) ustawodawca sformułował wymogi formalne protokołu z kontroli. Z odpisu tego protokołu z czynności sprawdzających z dnia 19 listopada 2008 r., dostarczonego ARMiR, nie wynika zdaniem WSA, by wymagania określone w tym artykule nie zostały spełnione. Nie zachodziły również podstawy, by przyjmować naruszenie trybu kontroli oraz podważać moc dowodową sporządzonego dokumentu. Sąd I instancji nie stwierdził również obrazy norm prawa materialnego lub norm procesowych i dlatego skargę oddalił powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez badanie legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z nieobowiązującym w dacie składania wniosku brzmieniem załącznika nr 5 dla pakietu S02 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie zastosowania 100% sankcji za nieprowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby, podczas gdy regulacja ta wprowadzona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2008 Nr 190, poz. 1160), dalej: rozporządzenie z dnia 21 października 2008 r. i nie miała zastosowania wstecz do wniosków na rok 2008 złożonych przed tą datą. 2. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 2.1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 75 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dopuszczenie przez organ w postępowaniu niezgodnego z prawem dowodu, tj. uwierzytelnionej kopii dokumentu pn. Protokół z czynności sprawdzających z dnia [...].11.2008 r., sporządzonego przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS we W., mimo że dokument ten sporządzony został z naruszeniem wymagań, o jakich mowa w art. 28 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie czynności objętych ww. dokumentem, przez co nie mógł stanowić dowodu merytorycznego w sprawie; 2.2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez organ niezgodnego z prawem dowodu w postaci uwierzytelnionej kopii pisma zatytułowanego "Ustalenia z czynności sprawdzających" sporządzonego przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS we W., mimo że dokument ten sporządzony został z naruszeniem wymagań, o jakich mowa w art. 28 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie czynności objętych ww. dokumentem, przez co nie mógł co do zasady stanowić dowodu merytorycznego w sprawie, a ponieważ nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nie mógł stanowić dowodu na jakąkolwiek okoliczność poza samym faktem przeprowadzenia czynności sprawdzających. 2.3. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, z której wynika, że brak sporządzenia przez WIJHARS protokołów oględzin oznacza niestwierdzenie nieprawidłowości. 2.4. Art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w przedmiocie realizacji wariantu S02a01 na trwałych użytkach zielonych. W konsekwencji Sąd I instancji w ogóle nie zbadał zasadności zarzutu kasatora, że ustalenia organu w tym przedmiocie dokonane zostały dowolnie, w braku jakichkolwiek dowodów w tym przedmiocie. 2.5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 13 ust. 2 w zw. § 5 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo braku rozważań organu w tym przedmiocie, Sąd I instancji uznał, że w sprawie miał zastosowanie załącznik nr 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia z dnia 21 października 2008 r., która do wniosków złożonych przed jej ustanowieniem nie miała zastosowania. Tym samym niezgodności w zakresie zasad produkcji ekologicznej skutkujące nieodpowiednim stanem uprawy nie podlegały sankcjom. Wynika to z art. 51 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277, z dnia 21. 10. 2005 r., s. 1), dalej jako: Rozporządzenie Nr 1698/2005. Tym samym stwierdzenie naruszenia nieobowiązującej normy sankcjonującej, winno pozostać bez wpływu na wysokość przyznanych płatności. Ponadto zdaniem skarżącego protokół Wojewódzkiego Inspektoratu JHARS sporządzony został z oczywistym naruszeniem przepisów i jako taki nie mógł co do zasady stanowić merytorycznego dowodu w sprawie. Nie zawierał on opisu stanu faktycznego stwierdzonego w wyniku kontroli, nie stwierdzał żadnych nieprawidłowości, nie został przedstawiony kastorowi do podpisu, nie umożliwiono mu wniesienia uwag, nie został on w ogóle przekazany kasatorowi, a o jego istnieniu uzyskał wiedzę z akt administracyjnych przeszło dwa lata od daty, która została na nim umieszczona jako data sporządzenia, a w końcu został przekazany do ARiMR dwa lata od daty, która została na nim umieszczona jako data sporządzenia. Organowi zarzucono, że ustalenia faktyczne oparł na niepodpisanym materiale roboczym sporządzonym przez Wojewódzkiego Inspektora JHARS pn. Ustalenia z czynności sprawdzających, który nie podlegał tak podpisaniu przez kontrolowanego jak i wniesieniu uwag. Sądowi I instancji zarzucono, że uszło jego uwadze, iż podczas czynności sprawdzających nie zabezpieczono artykułów rolno-spożywczych, dokumentów lub innych przedmiotów, zaniechano dokonania oględzin, pobrania próbek lub przeprowadzenia innych dowodów odrębnych protokołów. Tym samym ustalenia faktyczne organu stały w sprzeczności z protokołem z czynności sprawdzających oraz z brakiem protokołów z oględzin działek co naruszało art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutu, że ustalenia organu odnośnie naruszenia zasad produkcji w przypadku wariantu trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności dokonane zostało przez organ dowolnie, bez jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym. Organ, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, nie zastosował § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że nie można dowolnie odmawiać płatności w przypadku stwierdzenia nierealizowania zadań, a należy stosować sankcje opisane w załączniku 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących zasadach: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiło jednak żadne z podstaw wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy nie został skutecznie podważony stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku. We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono wiele zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do dopuszczonej przez organy jako dowodu uwierzytelnionej kopii protokołu z czynności sprawdzających z dnia [...] listopada 2008 r., sporządzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. Kasator nie zaprezentował jednak, jak wskazane przez niego uchybienia przepisów postępowania mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy że nie zakwestionował okoliczności opisanych w tym protokole, wskazując jedynie co według niego powinien on jeszcze zawierać. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania zostanie uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny – wystarczy, że zaistniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. W literaturze zgodnie przyjmuje się, że wystarczy, iż skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania. Wpływ naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy musi być "istotny", a zatem nie wystarczy wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Skarżący musi jeszcze wykazać, że "następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowałyby treść kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia" (patrz H.Krzysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, str. 234-235). Mając na uwadze powyższe oraz zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do protokołu sporządzonego w dniu [...] listopada 2008 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Artykułów Rolno-Spożywczych we W., należy stwierdzić, że organy prawidłowo dopuściły go jako dowód, nie naruszając w tym zakresie regulacji z art. 7, 75 § 1, 80 k.p.a. Wbrew podniesionemu zarzutowi, nie została również naruszona regulacja z art. 28 ust. 2 pkt 6 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, gdyż art. 28 ust. 2 zawiera pięć a nie sześć punktów. Organ nie mógł zatem naruszyć nieistniejącej regulacji – art. 28 ust. 2 pkt 6. Nie można także było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a poprzez niedostrzeżenie, że organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego przez niezastosowanie § 13 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ,albowiem zarzut ten nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięty, ponadto Sąd I instancji nie stosował regulacji z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a, polegający na braku przeprowadzenia przez sąd oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w przedmiocie wariantu SO2b02, dotyczącego trwałych użytków zielonych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w komentowanym przepisie, powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych, poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Naczelny Sąd Administracyjny zajął takie stanowisko m.in. w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04 (opubl. ONSA/WSA 2006/1/9), stwierdzając, że obowiązek zwięzłego przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W uzasadnieniu wyroku nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (opubl. ONSAWSA 2010/3/39), stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego w punkcie 3 zarzutów, skarżący podniósł naruszenie art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w przedmiocie niespełnienia przez niego wymagań w rolnictwie ekologicznym w ramach wariantu SO2b02 – trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności. Zdaniem skarżącego odmowa przyznania płatności w tym zakresie nastąpiła pomimo braku wystarczających dowodów. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że protokół z dnia [...] listopada 2008 r., nie zawierał jednoznacznych stwierdzeń dotyczących użytkowania trwałych użytków zielonych. W aktach administracyjnych brak jest także dowodów wskazujących na nieprawidłowości w realizacji wariantu SO2b02. Zarzut ten jest zasadny. Z dołączonego do akt administracyjnych protokołu czynności sprawdzających, w części dotyczącej ustaleń wynika, że "Inspektorzy WIJHAR-S dokonali również oględzin działek nr [...], [...], [...] (łąki) nie stwierdzając nieprawidłowości". Wyżej wymienione działki zostały wskazane przez skarżącego w złożonym przez niego w dniu [...] maja 2008 r. wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (k. 6 akt adm.). Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "w świetle przedstawionego stanu prawnego organy uznały, po przeprowadzeniu postępowania, że skarżący nie dochował w odniesieniu do spornych działek w pakiecie SO2, w obu wariantach – wymogów określonych w punkcie 2.1 załącznik I, część A rozporządzenia 2091/91/EWG z dnia 21 czerwca 1991 r. (...)". Przedstawione przez organy wywody, dotyczące upraw rolniczych SO2a02 znajdowały potwierdzenie w protokole czynności sprawdzających z dnia [...] listopada 2008 r. Nie można jednak uznać, jak wyżej wskazano, że dotyczyły one także trwałych użytków zielonych w pakiecie SO2b02 zgłoszonych przez skarżącego działek nr [...], [...], [...]. W tym przypadku Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego pomimo stwierdzenia w protokole z dnia [...] listopada 2008 r. braku nieprawidłowości co do działek [...], [...], [...], przyjął stanowisko organu pomimo podniesionego w tym zakresie w skardze zarzutu. Zasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym zastosowaniu sankcji wynikającej z załącznika nr 5 do pakietu SO2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przypomnieć należy, że skarżący wniosek o płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych złożył w dniu [...] maja 2008 r. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przywołał treść § 16 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w odniesieniu do wariantu SO2, brak prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, skutkujący nieodpowiednim stanem uprawy, w szczególności zachwaszczeniem lub porażeniem roślin uprawnych przez szkodniki lub choroby, skutkuje pomniejszeniem płatności o 100%. Jednak przywołana regulacja została wprowadzona do załącznika nr 5, dopiero rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r., zmieniającym rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 20 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 190, poz. 1160), które zaczęło obowiązywać w dniu 24 października 2008 r. W rozporządzeniu tym nie zawarto przepisów przejściowych. Organy, jak również Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły, dlaczego w przypadku złożonego przez skarżącego w maju 2008 r. wniosku, zastosowano sankcję wprowadzoną kilka miesięcy później. Przypomnieć należy, że w sytuacji, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają nadal – po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki trwałe"),które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, (szerzej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06 i wskazana tam literatura oraz orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego, opubl. w ONSAiWSA 2006/3/71). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu skargi, dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.