III SAB/Gl 404/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Proboszcza Parafii Św. [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 16 sierpnia 2022r. skarżący K. N. wniósł skargę na bezczynność proboszcza Parafii św. [...] w S. w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej. W skardze tej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie uiszczonej opłaty od skargi i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskiem z 19 czerwca 2022 r. wystąpił do Parafii o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. wszystkich umów jakie zawarła Parafia z firmą pogrzebową na wynajem na wyłączność parafialnego budynku katechetycznego, który przeznaczono na potrzeby tej firmy, w tym na zamieszczenie na nim reklamy firmy; 2. przetargów na wynajem ww. budynku; 3. ofert z przetargów; 4. listy wydatków z jakich finansowane są dochody z najmu budynku. Podniósł, że budynek ten należy do wszystkich parafian, a nie do proboszcza. Korzyści czerpane z przekształcenia i wynajmu budynku nie wiadomo w jakiej wysokości i na jakich zasadach oraz z jakim przeznaczeniem są wydatkowane. Jego zdaniem proboszcz prowadzi działalność gospodarczą świadczącą usługi najmu i reklamy dla firmy Zakład Pogrzebowy, która to firma uczyniła sobie monopol z udzielania usług pogrzebowych z odgórnie narzuconymi ich cenami. Kwoty ich udzielenia są znacznie wygórowane i parafianie zobowiązani są - w wielu przypadkach - zapożyczać się, żeby opłacić usługi tej firmy. Podniósł, że działania właściciela firmy utrudniły mu pożegnanie i organizację pogrzebu zmarłej babci. Oświadczył też, że organ nie udzielił mu w terminie do 14 dni do nadal żądanej informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz nie wydał decyzji odmownej, co rodzi bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej lub wydania decyzji w sprawie, podczas gdy prawo do informacji postrzegane jest jako jedno z podstawowych praw człowieka. Stwierdził, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest każdy proboszcz parafii na terenie kraju, w tym kurie diecezjalne. Parafia ma nadany Numer Identyfikacji Podatkowej i "REGON". Firma ta jest wpisana do CEIDG, gdzie specjalizacja firmy to branża "Kościoły, organizacje kościelne". Proboszcz jest osoba publiczną, prowadzi Kancelarię Parafialną, która utrzymuje się ze środków publicznych parafian i innych. Podejmuje decyzje administracyjne, podpisuje umowy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Sprawia to, że jest osobą zobowiązaną do udzielenia żądanej informacji publicznej - kopii dokumentów najmu kaplicy i przekształcenia jej w magazyn trumien i biuro firmy pogrzebowej. Na potwierdzenie swego stanowiska powołał się na wyroki WSA w Warszawie z 10 października 2017 r. sygn. akt: II SAB/Wa 17/17 oraz z 10 września 2019 r., sygn. akt ll SA/Wa 542/19. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że 31 sierpnia 2022 r. wydał decyzję znak [...] w sprawie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na to, iż nie stanowią one informacji publicznej. Wyjaśnił też, że nieterminowe rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej wyniknęło z nieznajomości przepisów prawa w tym zakresie przez adresata wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"). Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że art. 4 ust. 1 i 2 udip zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem: 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne. Z powyższego wynika, że proboszcz mógłby należeć do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej tylko wówczas, gdyby wykonywał zadania publiczne lub dysponował majątkiem publicznym. Przez majątek publiczny należy rozumieć taki majątek, który stanowi własność Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej albo jednostki samorządu terytorialnego lub komunalnej osoby prawnej. Natomiast ze skargi ani pisma zawierającego wniosek o udzielenie informacji nie wynika, aby taki był stan faktyczny sprawy. Wręcz przeciwnie; skarżący sam przyznaje, że budynek stanowi własność parafii. Skoro zatem proboszcz nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz prywatnym majątkiem osoby prawnej, jaką jest parafia, to oznacza to, że nie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji. Ponieważ nie została spełniona przesłanka podmiotowa, stwierdzenie bezczynności nie jest możliwe. Dodać należy, że nie została także spełniona przesłanka przedmiotowa. Zakres informacji stanowiących informację publiczną określa art. 6 ust. 1 udip. Wskazuje on, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują; 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, h) (uchylona); 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c)majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Z tego wyliczenia wynika zaś, że informacje o majątku parafii nie są objęte treścią cytowanego przepisu jako stanowiące informację publiczną. Oznacza to, że także przesłanka przedmiotowa nie została spełniona. Jest to dodatkowy argument na poparcie tezy, że proboszcz nie był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji. Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków WSA w Warszawie, Sąd stwierdza, że w pełni korespondują ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w pierwszym z nich o sygn. akt II SAB/WA 17/17, który dotyczył bezczynności organu w ujawnieniu informacji przedmiotem zainteresowania pytającego były informacje o tym, jakie przedsięwzięcia, w których korzystano ze środków publicznych, prowadziła fundacja kościelna oraz o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których fundacja korzystała ze środków publicznych. W drugim zaś o sygn. akt II SA/Wa 542/19 sprawa dotyczyła tych samych pytań adresowanych do tej samej fundacji a różnica polegała na tym, że skarga została wywiedziona na decyzję odmawiającą udzielenia żądanych informacji. Oznacza to, że w obu przypadkach spełniony został warunek podmiotowy, gdyż adresat wniosku był podmiotem dysponujący majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip), jak i przedmiotowy, gdyż dotyczył majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d udip). Końcowo i jedynie gwoli wyjaśnienia wskazać należy, że zbędne było wydawanie w sprawie decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (tj. gdy wnioskodawca nie wskazał formy udostępnienia informacji – przyp. Sądu) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem forma decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy żądanie zostało skierowane do organu władzy publicznej i organ tą informacją o charakterze informacji publicznej rzeczywiście dysponuje, lecz odmawia jej udostępnienia, ewentualnie umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip. Natomiast – jak już wyżej wskazano – w przedmiotowej sprawie ani żądanie nie zostało skierowane do organu władzy publicznej, ani przedmiotem wniosku nie była informacja publiczna. Nie zmieniło to jednak zasadniczej konkluzji, że nie doszło do bezczynności po stronie adresata wniosku, zatem skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.