I OZ 928/20

SENTENCJA P O S T A N O W I E N I E Dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SO/Bk 1/20 w sprawie z wniosku H.N. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi [...] w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SO/Bk 1/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie z wniosku H.N. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi [...] w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi: 1. wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych; 2. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz H.N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji podniósł, że pismem z 20 lipca 2020 r. H.N. (dalej skarżąca) złożyła wniosek o ukaranie UM w [...] grzywną w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia za rok ubiegły. Wnioskodawczyni wskazała, że w lutym 2020 r. skierowała pozew przeciwko urzędowi, dnia 7 lutego 2020 r. wniosła opłatę na konto WSA w Białymstoku i od tego czasu "jest cisza". H.N. zwróciła się pytaniem, czy UM w [...] przesłał do Sądu dokumentację, którą otrzymał. Pismo skarżącej zostało zakwalifikowane jako wniosek o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi na bezczynność Burmistrza [...] (dalej Burmistrz lub organ) w przedmiocie informacji publicznej. Odpis tego wniosku doręczono organowi, wzywając do złożenia odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi Burmistrz nadesłał akta administracyjne wraz ze skargą na bezczynność. Organ stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny jest niezasadny, ponieważ pismo wnioskodawczyni złożone 7 lutego 2020 r. nie stanowiło skargi, tylko pozew. Takim określeniem skarżąca posłużyła się również w dokumencie potwierdzającym uiszczenie wpisu. Samo niezadowolenie wnioskodawczyni z uzyskanej informacji publicznej nie może oznaczać, że przedstawione stanowisko w jej pismach jest uzasadnione. Z uwagi na treść odpowiedzi na wniosek oraz dołączenie doń akt sprawy i skargi, Sąd poinformował organ, że pismo to potraktowane zostało również jako odpowiedź na skargę na bezczynność i dołączone do odrębnie zarejestrowanej skargi w tym przedmiocie. WSA w Białymstoku uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony. Zgodnie z art. 54 § 2 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Termin ten ulega skróceniu w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej udip), który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie z art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 ppsa określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia organowi grzywny jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 ppsa. Sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ppsa pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (uchwała NSA z 3.11.2009 r. II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Jak wynika z treści rozpoznawanego wniosku, skarżąca wywiodła w lutym 2020 r. - drogą elektroniczną - skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dokumenty nadesłane w odpowiedzi na wniosek przez organ (dołączone do skargi na bezczynność zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Bk 99/20) wskazują, że skarga wpłynęła do urzędu 7 lutego 2020 r. Powyższego organ nie kwestionuje, twierdzi natomiast, że pismo skarżącej nie stanowiło skargi, tylko pozew. Argumentacja organu w tym zakresie nie może być uwzględniona. Okoliczność, w jaki sposób zostało zatytułowane pismo skarżącej nie może mieć znaczenia dla stwierdzenia, czy organ wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. To nie tytuł lecz jego treść stanowi o charakterze pisma, z czego Burmistrz - jako organ administracji publicznej - winien zdawać sobie sprawę. Treść załącznika do pisma przewodniego zatytułowanego "Zawiadomienie o wniesieniu pozwu do WSA" wskazuje, że skarżąca zarzuca nieudostępnienie jej informacji publicznej, o którą wnosiła. Pismo to kierowane jest do WSA w Białymstoku (załącznik do pisma przewodniego nosi tytuł "UG [...] POZEW DO WSA BIAŁYSTOK") i zawiera m.in. wniosek o ukaranie organu grzywną. Burmistrz, będący organem administracji publicznej, miał zatem - stosownie do art. 54 § 2 ppsa w zw. z art. 21 pkt 1 udip - obowiązek przekazania tej skargi do sądu, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z obowiązku tego organ się nie wywiązał. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa. Wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami administracyjnymi, jest przy tym niezależne od przyczyn braku wywiązania się przez organ z ustawowych obowiązków. Samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzając i miarkując wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę, że obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jest obowiązkiem bezwzględnym. Sąd uwzględnił również, że od momentu złożenia skargi za pośrednictwem organu do momentu złożenia wniosku przez skarżącą upłynęło ponad 5 miesięcy. Stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi nie został przy tym usunięty z inicjatywy samego organu, lecz po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia omawianego obowiązku i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. WSA orzekł jak w [pkt 1] sentencji na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez wnioskodawczynię wpis sądowy w kwocie 100 zł (k. 42-44 akt II SO/Bk 1/20). Zażalenie wywiódł Burmistrz [...], zaskarżając postanowienie z 28 sierpnia 2020 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie (k. 54-55 akt II SO/Bk 1/20). Odpowiedź na zażalenie złożyła H.N. (k. 74-75 akt II SO/Bk 1/20). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Utrwalonym w orzecznictwie jest stanowisko, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność. O charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nazwa, a mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (postanowienie SN z 27.2.1997 r. I PKN 40/96, OSNAP 1998/4/138; wyrok SN z 4.2. 1972 r. I PR 408/71, LexPolonica nr 322320; wyrok NSA z 12.12.2018 r. I OSK 2588/18, cbosa). Organ musiał z powyższego zdawać sobie sprawę (odpowiednio - art. 222 kpa). Nie mogą przynieść skutku zarzuty zażalenia, że organ nie przekazał skargi do WSA, skoro została ona błędnie określona jako pozew. Sąd I instancji trafnie uznał, że z treści pisma jednoznacznie wynika, że jest ono skargą, a właściwy do jej rozpoznania pozostaje sąd administracyjny (skarżąca powołała wprost art. 54 § 1 ppsa; "proszę Burmistrza ... o przekazanie całej dokumentacji do WSA w Białymstoku...; stawiam wniosek do WSA: ... 3. w przypadku nieprzesłania skargi do WSA...; wpis od "pozwu" w wysokości 100 zł został wniesiony dnia 7.02.2020. na konto bankowe WSA w Białymstoku..."; k. 5 akt II SO/Bk 1/20; k. 6 akt II SAB/Bk 99/20). Obowiązkiem Burmistrza było zatem przekazać skargę sądowi, zgodnie z art. 54 § 2 ppsa, w terminie określonym w art. 21 pkt 1 udip. Wobec niespełnienia powyższych wymogów, zasadne było wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa, w wysokości określonej przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Wbrew ocenie żalącego się, Sąd I instancji w sposób wystarczający wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przeszkodą dla realizacji obowiązku nie stanowiła niemożność "podjęcia czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia, czy stronie chodzi o uruchomienie dalszego, dopuszczalnego etapu postępowania" (s. 2 zażalenia). Nawet przekonanie organu o niedopuszczalności złożonej skargi nie usprawiedliwia nieprzekazania tej skargi sądowi administracyjnemu (postanowienie NSA z 22.7.2008 r. I OZ 538/08, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 351-352, nb 5; s. 357, nb 16). Badanie dopuszczalności skargi stanowi wyłączną kompetencję sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.