II OW 181/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania I. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014r nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania I. K. UZASADNIENIE Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w sprawie rozpatrzenia odwołania I. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Wojewoda wniósł ponadto o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Starosta P.wydał decyzję na podstawie art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. Dz.U. z 1959 r., Nr 14, poz.78 ze zm.), w której orzekł o odmowie uznania I. K. za właścicielkę nieruchomości położonej w Z., gm. S., pow. P., woj. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W pouczeniu organ I instancji podał, że na wydaną przez niego decyzję służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. I.K. wniosła od powyższej decyzji Starosty P., zgodnie z pouczeniem, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W dniu 29 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przekazało odwołanie według właściwości Wojewodzie [...] celem rozpatrzenia, powołując się na przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Wskazując na właściwość Kolegium w przedmiotowej sprawie, Wojewoda podniósł, że zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącą art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. tj. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. tj. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. tj. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę, że interpretacja przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prowadzi do pozbawienia normatywnego znaczenia przepisów przewidujących w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia. W szczególności gdyby zapatrywanie przedstawione przez Kolegium było trafne, zbędna byłaby nowelizacja art. 3 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonana ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz, U. z 2013, poz. 1157) wprowadzająca zapis, że w sprawach scalania organem wyższego stopnia w stosunku do starosty realizującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Skoro jednak ustawodawca uznał, że powierzenie wojewodzie kompetencji organu wyższego stopnia wymaga takiej regulacji, to wynika stąd, że kompetencja taka (organu wyższego stopnia w stosunku do starosty realizującego zadania z zakresu administracji rządowej) nie wynikała z dotychczas obowiązujących przepisów, na które powołało się Kolegium w P., przekazując Wojewodzie [...] do załatwienia przedmiotowe odwołanie. Przeciwna argumentacja zakładałaby niekonsekwencję ustawodawcy, co z kolei byłoby sprzeczne z jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania I. K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanej na podstawie art.6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Zacząć należy od wskazania, że zgodnie z art.127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Art. 17 k.p.a. wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych. Kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Zgodnie z art. 6 wskazanego dekretu organem właściwym w pierwszej instancji jest starosta. Z kolei art. 19 a dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym powyższe zadania starosty określa jako zadania z zakresu administracji rządowej. Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 - art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400, postanowienie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. II OW 156/12, publ. www.nsa.gov.pl). Odmiennie będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania ( por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OW 105/12, publ. Lex 1270252). Skoro w świetle obecnych regulacji prawnych takiego przepisu nie ma, to znajdują zastosowanie regulacje ogólne określone w art.17 k.p.a. Nie można zgodzić się z argumentacją prawną przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dotyczącą domniemania kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie wynikającą z treści art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana regulacja wprowadza domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie jedynie w zakresie właściwości rzeczowej. Natomiast właściwość instancyjna wojewody uregulowana została w art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, który stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Przepisy ogólne k.p.a. nie wymieniają obecnie wojewody jako organu wyższego stopnia, odsyłając do regulacji ustaw szczególnych (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Zatem z przepisu art. 3 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie można wyprowadzać domniemania właściwości instancyjnej wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 §1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ ani art. 200, ani też art. 203 i 204 p.p.s.a. nie miały zastosowania w tej sprawie.