II SA/Ke 984/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C. i R. C. na pismo Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 984/20 UZASADNIENIE Pismem z 10 września 2020 r., W. B. tytułujący się "pełnomocnikiem rodziny C." wniósł w imieniu B. C i R. C. do Wojewody Świętokrzyskiego "skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Ł. z jednoczesnym wnioskiem o uchylenie przez Wojewodę wszczętych postępowań i wydanych decyzji przez burmistrza miasta i Gminy Łagów w dacie trwania bezczynności organu poprzez uznanie, że zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa skutkujących ich nieważnością prawną". Jako podstawę prawną skargi jej autor wskazał art. 229 kpa. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że pismem z 22 lipca 2020 r. W. B., w imieniu B. C. i R. C., przesłał do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Ł. wniosek o wyłączenie Burmistrza P. M. od uczestnictwa w sprawach powstałego sporu pomiędzy "rodziną C. (którą reprezentuję) a kopalniami: Kopalnie w K., K. P. oraz sporu z gminą i osobą burmistrza". W dalszej części autor pisma podniósł, że zasadnym jest by Wojewoda, jako organ nadzorczy nad Przewodniczącym Rady Miasta Ł. "zobowiązał Przewodniczącego Rady do niezwłocznego zastosowania wykonalności przesłanki art. 24 KPA poprzez wyłączenie osoby burmistrza zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz uchylił jako niewiążące i bezprawnie wydane przez burmistrza w dacie trwania bezczynności organu decyzje, uznając je z mocy prawa za nieważne i nie wywodzące żadnych skutków prawnych". Pismem z 8 października 2020 r., znak: [...], skierowanym do W. B. – Zespół Adwokacki Odszkodowania Doradztwo Prawne, Podatkowe i Windykacja w S., Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 229 § 1 kpa uznał za bezzasadną wniesioną przez niego skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. W treści pisma organ, nawiązując do skargi z 10 września 2020 r., wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące bezczynności Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł.. Postępowanie dotyczyło rozpoznania wskazanego wyżej pisma z 22 lipca 2020 r. dotyczącego wyłączenia Burmistrza P. M.. Wojewoda ustalił, że w odpowiedzi na to pismo Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Ł. wezwał W. B. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez złożenie pełnomocnictw udzielonych mu przez "Państwa C." do reprezentowania ich w postępowaniu skargowym przed Radą Miejską w Ł. W odpowiedzi W. B. poinformował, że stosowne pełnomocnictwa otrzymał już Burmistrz Miasta i Gminy Ł. i znajdują się one w Urzędzie. Mimo wezwania, pełnomocnictwa nie zostały przedstawione, a sprawa została pozostawiona bez dalszego biegu. Wojewoda nadmienił, że pismem z 15 września 2020 r. W. B. został poinformowany, że Rada Miejska w Ł. nie jest władna do podejmowania działań w zakresie wyłączania kogokolwiek w ramach postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie indywidualnej i kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec wniosku skierowanego do Wojewody o "zobowiązanie Przewodniczącego Rady do niezwłocznego zastosowania wykonalności przesłanki art. 24 KPA poprzez wyłączenie osoby burmistrza zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz uchylenie jako niewiążące i bezprawnie wydane przez burmistrza w dacie trwania bezczynności organu decyzje, uznając je z mocy prawa za nieważne i nie wywodzące żadnych skutków prawnych" organ wskazał, że nie ma podstaw prawnych do podjęcia żądanego działania, a stanowisko w tym zakresie zostało przesłane w piśmie z 16 lipca 2020 r. Skargę na pismo z 8 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli B. C. i R. C. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 229 pkt 1 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa i art. 24 § 1 pkt 6 kpa. Zdaniem skarżących, Wojewoda był zobowiązany do zastosowania swoich kompetencji wobec Przewodniczącego Rady Miasta Ł. i bezwzględnego zastosowania wobec Burmistrza P. M. art. 24 kpa oraz uznania, iż wydane w dacie wszczęcia postępowania karnego wobec Burmistrza, decyzje dotyczące sporu pomiędzy ich stroną, a Świętokrzyskimi Kopalniami Surowców Mineralnych, Kopalnią Kruszywa P. oraz dotyczące powstałego sporu z Gminą Ł., są z mocy prawa nieważne i nie wywodzą żadnych skutków prawnych. Skarżący wnieśli o wydanie orzeczenia, że "z dniem wszczęcia postępowania karnego wobec wymienionego burmistrza oraz z dniem złożenia przez naszą stronę (w tym także przez naszego pełnomocnika) wniosku o wyłączenie osoby burmistrza wymieniony na podstawie przywołanego art. 24 KPA podlegał pod procedurę administracyjnego wyłączenie z udziału we wskazanych postępowaniach z tytułu prowadzonych postępowań karnych wobec jego osoby". Skarżący wnieśli również, aby pismo z 8 października 20020 r. potraktować jako decyzję, "podlegającą całkowitemu zaskarżeniu i uchyleniu (...)". W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i okoliczności odnoszące się do sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w niniejszej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji lub postanowienia. Sprawa została załatwiona w toku postępowania skargowego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym. Jego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub też postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi oznacza, że nie może być ona przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; II SA/Ke 984/20 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a) oraz w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3). Dokonując w pierwszej kolejności oceny, czy przedmiot skargi mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, Sąd zauważa, że objęte skargą pismo Wojewody z 8 października 2020 r. było wynikiem postępowania prowadzonego w ramach postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII kpa. Świadczy o tym zarówno treść tego pisma i podnoszone okoliczności zawierające krytyczne uwagi pod adresem "Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy Łagów" i brak stosownej reakcji na pisma W. B., ale również powołanie art. 229 kpa jako podstawy wniesienia skargi. Przepis ten określa właściwość organów w postępwoaniu skargowym i stanowi m.in., że wojewoda jest organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności rady gminy (art. 229 pkt 1 kpa). Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem skargi opartej na przepisach art. 227 – 240 kpa zamieszczonych w Dziale VIII (Skargi i wnioski) rozdziale 2 ( Skargi), może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 kpa). Skarga tego rodzaju uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym samym trybie skargowym. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż tryb skargowy jest jedną z przewidzianych przez ustawodawcę form sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest realizowana przez wskazane w art. 229 kpa organy nadrzędne nad organami, których działanie jest przedmiotem skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje od dłuższego czasu pogląd, zgodnie z którym postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż podejmowane w tym trybie działania organów nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, z 18 listopada 2013 sygn. akt I OSK 2621/13, z 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 960/13, z 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd orzekający podziela i uznaje go za własny. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo wydane w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł., nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przezeń rozpoznawana. Nie można przy tym uznać, jak chcą tego skarżący, że pismo z 8 października 2020 r. jest decyzją administracyjną. Niezależnie od tego, że stanowiło ono odpowiedź na skargę z 10 września 2020 r., wniesioną w trybie skargowym, podkreślenia wymaga, że faktycznie nie rozstrzygało żadnej sprawy administracyjnej, odnosząc się do zastrzeżeń kierowanych w stosunku do działalności Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. Nie można również uznać, aby Wojewoda – jak twierdzą skarżący - był zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy Ł. P. M. od udziału w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 24 kpa. Jak wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji, w sprawach toczących się z udziałem skarżących Wojewoda Świętokrzyski nie jest organem wyższego rzędu (organem odwoławczym), który jest właściwy do rozpoznania wniosków o wyłączenie organów rozpoznających sprawę w I instancji (pismo Wojewody z 16 lipca 2020 r. skierowane do W. B.). Tym samym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosków zawartych w skardze. Uznając zatem, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.